글로벌 세계 대백과사전/사회 I·문화재/현대사회의 대중과 사상/현대의 도시/지역계획과 지역개발

지역계획과 지역개발

地域計劃－地域開發

근래에 지역계획의 중요성이 각 방면에서 주장되고 있는데 예를 들면 도시계획이라든가, 국토종합개발이라든가, 공업단지계획이라든가 하는 것이다. 계획이라고 하는 어휘가 주는 인상은 원래는 인간의 자연스러운 활동을 간섭한다든가 통제한다는 부정적 의미를 지니는 것이었으나 이와는 달리 위의 어휘들은 인간생활에 있어서 필요한 그리고 무엇인가 꿈에 부푼 희망적인 것을 가져다 주는 용어로 사용되게 되었는데 이렇게 된 데에는 확실히 그 나름대로의 일정한 배경이 있는 것이다. 그것은 다름 아닌 인간의 사적(私的) 소유, 사적 생산에 입각한 자유경쟁을 기초로 하여 출발한 자본주의사회 형태의 변화와 그 한계상황(限界狀況)으로부터 생겨난 결과로서의 사실이다.자본주의사회의 발전은 그것이 본래적으로 갖고 있는 자유방임성(自由放任性), 자연발생성, 무계획성 때문에 그 발전과정에서 여러 가지 많은 사회적 혼란과 파멸을 야기시켰다. 그리하여 이러한 혼란과 파멸은 전쟁, 불황, 재해 등을 계기로 하여 각국의 각 시기에 따라서 사회해체, 사회문제가 여러 가지 형태로서 분출(噴出)되었다. 이러한 혼란은 마을이나 지역, 도시, 나아가서는 한 나라 전체와 그리고 국경을 넘어서 퍼져나가는 여러 가지 형태의 범위와 심도(深度)를 가지고 나타나게 되었던 것이다.이와 같은 현실을 앞에 놓고 이러한 혼란과 파멸을 여러 가지 방법을 동원하여 인위적으로 조작함으로써 일정한 목적과 질서를 만들고자 하는 사고와 기술이 발달하게 된 것은 당연한 일이다. 지역계획도 그러한 것의 하나로서 그러한 제문제를 일정한 공간적·지역적 넓이 위에 포착하여 그 해결(解決)을 시도해 보고자 하는 것 외에 다른 것이 아니다. 그런데 새삼스럽게 말할 필요도 없이 한 마디로 계획이라고 하더라도 누가(또는 어떤 계층이), 어떤 방법으로 어떠한 목적을 달성하기 위하여 행하는가에 따라서 그 의미와 내용은 달라진다. 또한 현실적으로 제기되어 있는 문제가 어떠한 원인에 의해서, 얼마만큼의 지역적 넓이에 걸쳐서 발생되어 있는가 하는 사실인식(事實認識)의 차이에 따라서도 그것은 달라지게 된다. 가령, 빈곤이라고 하는 문제 하나를 놓고 보아도 그 해결책으로서 이웃간의 자선사업이 좋다는 의견이 있는가 하면, 국가의 사회보장정책을 거론하는 사람, 지방자치단체의 복지사업에 기대하는 사람, 혹은 계급사회의 타파를 제일로 꼽는 주장 등으로 나뉘어지는데 이러한 차이는 그 배후(背後)에 있는 사실인식의 차이와 대단히 밀접한 단계를 갖고 있다.그런데 여러 가지 사회계획 중에서도 특히 지역계획이 근래에 와서 중요시되고 있는 것은 다음과 같은 이유가 지적되고 있다. 그것은 첫째로 소득의 지역적 격차라고 하는 현상이 한층 더 진행되었다고 하는 사실과 둘째로는 어느 특정지역에 자본이 집중적으로 투입된 결과 그 지역에 항만, 도로, 공장 용지(用地), 용수(用水) 등이 부족하게 되어 생산과 생활상의 기능이 현저히 마비되는 현상이 나타나게 되었다는 사실에 있다.그렇다고는 하나 그러한 현상이 나타나는 것은 사유재산제도를 기초로 하여 생산활동이 사적으로 영위되는 자본주의사회에서는 어쩔 수 없는 당연한 결과라고 하지 않을 수 없다. 그러한 사회체제를 갖는 사회에서는 자본은 유리한 생산에 보다 적합한 지역을 향해 집중하게 되며 소득의 지역적 격차, 기업의 특정지역에의 과밀집중현상 같은 것은 그러한 사회에서 일어날 수 있는 하나의 현상형태(現象形態)에 불과한 것이다. 따라서 이로 말미암아 초래된 자본가와 노동자간의 대립이나 자본가끼리의 경쟁은 자본주의적 생산방식이 독점단계에 돌입하게 됨에 따라서 폭이 한층 더 넓어지고 심화(深化)되게 된다. 그러나 현대에 이르러서는 소위 이와 같은 자본주의체제의 모순을 극복 시정하려고 하는 노력이 크게 일어났고 그러한 노력들은 많은 성과를 올리고 있는 것으로 되어 있으며 이에 따라서 지역계획도 새로운 의미를 지니고 등장하게 되었다. 다시 말하면 지역계획은 1차적으로 도로·항만·주택·치산·치수 등에 대한 공공투자를 증대시킴으로써 일면에서는 새로운 수요(需要)를 창출해 내어 사회의 기능 회복을 이룩하려고 하고 있다. 그러나 어쨌든 생산과정에 있어서의 사적(私的) 성격을 배제할 수가 없는 자본주의 체제하에서의 이러한 계획들을 추진함에 있어서 적지 않은 난점이 뒤따르는 것은 부인할 수 없는 사실이다.

지역계획의 역사

地域計劃－歷史

우리나라에 있어서의 본격적인 지역계획은 1963년 10월 국토건설 종합계획법(법률 제 1415호)이 제정되면서부터 비롯되었다고 볼 수 있다. 물론 왕조시대(王朝時代)의 치산·치수까지 포함한다면 지역계획의 전사(前史)는 그 시원(始源)을 훨씬 올려 잡을 수도 있다. 또한 일제(日帝)의 식민지 통치시대에도 도시·항만·댐·공장·철도·도로·개간과 같은 사업들이 없었던 바는 아니나 이것은 어디까지나 그 당시의 개발 주체가 식민통치기관이었고 또한 국토의 종합적 계획 '프레임(frame)'에 입각하여 진행된 것이 아니기 때문에 역시 우리나라 지역계획의 전사에 집어 넣는 것이 타당할 것으로 본다. 이와 같이 우리나라의 지역계획은 정부수립 이후 처음으로 착수한 제1차 경제개발 5개년 계획기간(1963-1967) 초에 착상되기는 하였지만 국토계획에 관한 기본구상을 확정한 것은 1968년 12월이었다. 1968년의 기본구상은 20년간의 장기계획으로 구상되었으나 국토건설 종합계획심의회를 거쳐서 10년간의 계획으로 확정되어 1971년 10월에 대통령 공고 제26호로 공포되었다. 한마디로 우리나라 지역계획의 구상은 연차적인 경제개발계획을 지역계획의 틀 안에서 조정하면서 사회개발의 목표를 어느 정도까지 달성하려는 데 초점을 두고 있다고 할 만한 내용으로 되어 있다.우리나라의 지역계획은 남한의 전국토를 4대권, 8중권, 17개 소권(小圈)으로 나누고 있는데 지역계획 기본구상은 중권계획(中圈計劃)에 기초를 두고 있고, 특히 권역(圈域)의 중심 도시계획과 댐 건설을 비롯한 4대강 수계계획(水系計劃)이 중심 내용으로 되어 있다. 동시에 이 기본 구상은 1973년 이후의 세계 에너지 파동에 따른 제반 여건 변동에도 불구하고 강력하게 추진되어 목표를 달성하고 있다.

경제부흥전기의 지역개발

經濟復興前記－地域開發

국토건설종합계획법은 '국토의 자연조건을 종합적으로 이용·개발 및 보전(保全)하며, 산업입지(産業立地)와 생활환경의 적정화(適正化)를 위하여 국토종합건설계획과 그의 기초가 될 국토조사에 관한 사항을 규제함으로써 국토에의 경제학·사회학·문화학 발전을 이룩하여 국민의 복지 향상에 기여함을 목적으로 한다'고 밝히고 있다. 오늘날 우리나라의 경제 실정은 치산·치수와 같은 국토보전, 농림업, 전원(電源)과 같은 자원개발을 긴급한 과제로 하고 있다. 그런데 우리나라의 국토종합계획의 모형이 되었던 것은 미국의 뉴딜(New Deal) 정책의 일환으로서 채택한 T.V.A(Tenessee Valley Authority:1948-1955)와 일본의 지역개발계획(1951-1957)이었다. 이 두 개 모형의 지역개발은 '자원개발 중심주의 단계'라고 불리어지는 것으로 미개발자원이 많은 낙후지역(落後地域)을 대상으로 하여 경제적 격차의 시정과 사회복지향상도 어느 정도 의도하고 있었다. 당시 미국과 일본도 다같이 상당한 수준의 기반이 조성되어 있었던 국가였기 때문에 이처럼 직접적인 자원개발에 중점을 둔 지역계획을 실천할 수 있었지만 현재의 우리나라는 자원개발 자체보다 자원개발의 여건조성이라는 한 단계 낮은 수준의 지역계획에 중점을 두어 경제 부흥기를 맞을 준비를 하고 있다. 그 한 예로 정부는 현재 고속도로를 비롯한 교통·통신망의 정비를 가장 선결해야 할 지역계획사업으로 착수하고 있다. 그 다음 단계로 공업용지 조성사업으로 정하고 있다.

산업기반의 조성과 정비

産業基盤－造成－整備

선진국의 예로 비추어 보면 경제의 발전 수준에 따라 지역계획에도 큰 변화를 보이고 있다. 우선 첫 단계에 있어서는 경제개발의 기반으로서의 수력전원개발을 중시하였고 낙후(落後)지역의 경제향상이나 식량증산은 그 다음의 것으로 다루어졌다. 그러다가 대기업이 출현하게 되면서부터 기업의 경제활동에 직접 관계가 되는 도로, 항만, 공업 용지(用地), 공업 용수(用水) 등을 확보·확충하려고 하는 산업 기반의 조성과 정비로 지역계획의 방향이 바뀌게 되었던 것이다. 따라서 이 시기에 있어서의 지역개발정책을 '공업 개발 중심주의 단계'라고도 부른다. 그러므로 그 개발의 대상이 된 지역의 대부분 기업의 경제활동에 적합한 지대(넓은 토지, 대량의 용수를 가질 뿐만 아니라 양항을 끼고, 소비지에도 가까운 지역)가 선정되게 된 것은 당연한 일이라고 하겠다.우리나라의 경우 5차에 걸친 경제개발 5개년 계획이 수행되었으며 80년대 후반에 들어서서 제6차 경제사회발전 5개년 계획으로 제2차 국토종합개발계획을 수정하게 되었다. 이 계획은 국토균형개발을 유도하기 위하여 서해안에 대단위 매립 사업으로 임해공단을 조성하고 공업이 낙후된 지역에 지방공단의 조성을 추진하고 있는 것이다.70년대 초부터 중화학공업 육성정책에 따라, 산업의 고도화는 물론 지속적인 경제성장을 유도하기 위하여 임해지역에 대단위 공업단지를 조성하고, 동 단지내에서 발생하는 해상화물 처리를 위한 공업항 건설을 추진하게 되었다.

지역격차의 시정

地域隔差－是正

선진국에 있어서 지역격차의 시정이라는 것을 정면으로 내세운 지역개발 또는 지역계획이라는 것이 본격적으로 등장하게 된 것은 말하자면 '공업개발 중심주의 단계'를 거친 후의 일이라 할 수가 있다. 지역개발이 기업활동에 유리한 특정 지역에 편재한 결과로 다른 지역과의 사이에 경제적·문화적 수준에 현저한 격차가 나타나는 현상이 바로 지역격차이다. 우리나라도 지금 이 지역격차의 문제를 의식해 지역균형개발을 통하여 지방발전을 도모한다는 차원에서 그간의 지역개발행정의 개발 대상에서 소외돼 상대적으로 낙후된 도서낙도, 산간오지 등의 지역에 대해 집중 개발을 하고 있다.일본은 이 지역격차의 시정(是正)을 위하여 정책적으로 1963년 7월 13개의 신산업도시(新産業都市)와 6개의 공업정비특별지역(工業整備特別地域)을 지정하여 특별지원을 행하기로 결정했었다. 이 '신산업도시건설'이라고 하는 것은 기존 공업지대 이외의 지역에 정책적으로 새로운 산업도시를 건설하여 '대도시에 있어서의 인구 및 산업의 과도한 집중을 방지하고 아울러 지역격차의 시정을 도모한다'는 취지 아래 추진된 것이다. 일본에 있어서의 이러한 움직임은 1963년 이후부터의 일이며 이러한 정책은 일단 '지역격차 시정주의의 단계'라고 말할 수 있다. 그러나 이러한 의도는 그 실현단계에 있어서 여러 가지 많은 문제점과 분규를 불러일으켰다. 처음에는 각 지방에서 다투어 신산업도시를 유치하여 실현시키고자 하는 주민들의 열망이 대단히 높았지만 몇 년이 지난 후에는 지역에 따라서는 그 지방에의 기업의 진출에 대해 조직적으로 저항운동을 전개하는 사태까지도 일어났다.

지역개발정책의 좌절

地域開發政策－挫折

일본에 있어서의 정부의 지역개발정책이 크게 실패를 본 가장 큰 요인은 무엇보다도 우선 지역개발이라고 하는 것에 기대하였던 내용이 그 지역에 진출하고자 하는 기업의 입장과 받아들이는 측인 입장에있었던 지방자치단체나 주민의 입장과의 사이에 커다란 차이가 있었다는 것을 지적할 수 있다. 기업측에서 가졌던 지역개발에의 기대는 국민소득 배증(倍增) 계획이라든가 고도 경제성장 정책에 대응하려는 시설투자의 확대가 지가(地價)의 앙등과 공해문제 등으로 인하여 기존 공업지대에서의 용지(用地) 취득이 어렵게 되자, 새로운 기업 설립지를 찾아서 지방에 진출한다는 명분에서였던 것이며, 따라서 이 경우에 있어서도 기업측으로서는 기업활동에 유리한 지점을 찾아 나가는 것은 당연한 일이었다. 기업 중에서도 특히 성장기업에 있어서 그와 같은 조건들을 충족시켜 주는 곳이라고 한다면 그것은 대도시 주변에 있는 기존 임해(臨海) 공업지대에 인접하는 지역이어야 했다. 이와 같은 관계로 지방 자치단체의 관계자나 주민이 기대하고 있었던 것과 같은 대기업의 지방 진출은 극히 적었다.이같은 사정은 지역관계에 관한 다음과 같은 재계(財界)의 입장으로 미루어 보면 어떤 의미에서는 당연한 귀결이었다고 할 수 있다. 일본의 경제단체엽합회는 신산업도시 문제에 대하여 당초부터 다음과 같은 비판적인 의견을 진술했었다. "소득이 지역격차의 시정이나 후진지역의 개발 촉진 등을 중요한 정책목표이기는 하지만 그것만을 위해서 경제적 조건이 갖추어져 있지 않은 지점에 산업을 유도 배치하여 산업지대를 조성하고자 하는 것은 결국 산업 전체의 비용을 상승시키는 것이 되기 때문에 바람직한 것이 못된다"고 하였다. 오히려 재계가 지역개발과 관련하여 요구한 것은 각 산업이 현실적으로 진출하려고 하는 지역에 대한 산업관련시설(産業關連施設)의 정비와 조성이었다. 그것은 구체적으로 항만, 운수 관계의 정비, 공업용수의 확보, 용지 확보를 위한 농지 전환의 신속화, 토지가격상승의 방지책 그리고 현재 기업이 가장 골치를 앓고 있는 어업보상문제에 대하여 정부의 각별한 배려를 요망한다는 것이었다. 그리하여 이러한 요청이 실현되어진 것이 다름아닌 기반정비(基盤整備), 공공투자, 사회자본의 충실 등으로 불리어지는 것들이다. 그것들의 명칭 앞에 붙어 있는 '사회' '공공' '지역'과 같은 일견 보편적인 관사(冠詞)가 지니고 있는 의미에도 불구하고 그것에 의하여 얻어지는 수익(收益)은 계층에 따라서 뚜렷한 차이가 있는 것이었다. 또한 사업을 수행하기 위해서는 비단 중앙의 여러 기관뿐만 아니라 기업의 진출이 예정된 지역이나 또는 그 진출을 바라는 지역이 그 기업 진출의 결과로 직접적인 혜택을 받는다는 명목하에 여러모로 그 지방에 과중한 부담이 과해지게 된다. 그리하여 이를 위해서 공업 입지 정비사업을 위한 재정기반을 강화하는 수단으로서 지방 행정구역의 합병이 강화되고 관리기관의 권한을 집중·일원화시키기 위하여 광역행정(廣域行政)이 강조된다. 이렇게 되면 그 지역의 재정이 국가나 독점기업에 대한 종속화(從屬化)가 더욱 짙어지고 용지매수(用地買收)·어업보상(漁業補償)·공해와 기타 이에 따른 여러 가지 부작용을 처리함에 있어서 공공기관과 지방자치단체는 주민보다는 기업의 편에 서게 됨으로써 주민의 권익을 옹호한다는 본래의 자세와 주민의 복지 향상을 위한 서비스 기관으로서의 기능이 차츰 희박해져 가게 된다고 한다. 일본에 있어서의 신산업도시 정책이 주민의 저항에 봉착하게 된 이유 중의 하나가 바로 이러한 점에 원인이 있었던 것이라고 일컬어진다.

기업유치와 지방자치체

企業誘致－地方自治體

지방자치단체나 지역주민이 어째서 치열한 경쟁을 벌이면서까지 기업의 유치를 꾀하고자 하였던 것인가.우선 지방자치단체로서의 지역개발에의 기대는 무엇보다도 스스로의 재정(財政)을 윤택하게 하고 싶다는 소망에서 나온 것이라고 말할 수 있겠다. 오늘날에 와서는 도시와 농촌을 가릴 것 없이 주택·상하수도·학교·보건위생·소방 등등의 제반 시설에 대한 정비와 확충 및 고도화에의 요구, 그리고 사회복지나 사회보장에 대한 기대는 날로 증대되어 가고 있는 형편인데 지방자치단체는 어느 곳이건간에 재정난과 적자에 허덕이고 있어서 새로운 재원(財源)을 마련하기에 혈안이 되어 있다. 더 이상의 신장과 발전을 기대하기 어려운 형편에 있는 농·어업이나 쇠퇴의 기미를 보이고 있는 지방 토착 산업 등으로부터는 금후에도 그다지 많은 세수(稅收)는 기대할 수 없다고 자치제의 관계자들은 보고 있다. 그렇다면 자치제가 기대하는 것은 투하자본과 생산소득이 많고, 따라서 고정자산세나 주민세 기타의 세수가 많을 것으로 기대되는 성장기업(成長企業)을 유치해서 손쉽게 그 목적을 달성해보려고 생각했던 것도 어느 의미에서는 무리가 아닌 일이기도 한 것이었다. 이에는 현재의 지방자치제가 '3할 자치(三割自治)'라든가 '1할 자치' 등으로 일컬어지고 있는 것처럼 행정과 재정, 특히 재정면에서 중앙정부의 강력한 통제 아래 놓여 있어서 학교나 도로 하나를 새로이 만드는 데도 중앙으로부터 보조금이나 기채(起債)의 승인을 획득하지 않고는 사업을 수행할 수 없는 궁색한 상태에 있다는 것도 또한 그 배후에 존재하고 있다고 하겠다. 그러나 자치제가 아무리 그의 재력을 기울여 기업이 기대하는 항만(港灣)·도로·기타의 기반정비를 구비하고, 혹은 기업에 대한 고정자산세의 감면(減免), 기타의 특혜조치를 베풀어 주겠다고 해봐도 기업쪽으로 보아서 매력이 없는 토지는 관심을 끌지 못하게 된다. 이로 말미암아 오늘날 선행투자(先行投資)의 부담과 재정 적자에 허덕이고 있는 지방을 많이 볼 수 있다고 한다. 그렇다고는 하나 지역격차나 인구유출 또는 재정난의 고민을 안고 있는 각 지방에서는 지금도 여전히 공장유치라든가 도로건설·교량건설 등 '지역개발'에의 기대가 강하다. 그러므로 지금까지의 '신산업도시'나 '공장유치'의 교훈을 거울삼아 참다운 지역발전이란 과연 무엇이며, 지역개발이란 무엇인가에 대한 검토가 새삼스럽게 필요하게 될 것으로 보인다.

지역개발과 지역주민

地域開發－地域住民

지역주민이 품고 있었던 지역개발에 대한 꿈과 기대는 당연히 그들 자신의 생활향상과 직결되어 있는 것이었다. 그러나 이 경우에 있어서 한마디로 지역주민이라고는 하지만 사실 그 속에는 농민·어민·상업자·수공업자·노동자 등 각층의 사람들로 구성되어 있는 것인 이상 그들이 안고 있는 꿈이나 기대도 당연히 그 각계층에 따라 달라지게 마련이다. 이를테면 농민은 무엇보다도 공장이나 주택의 증가에 따른 지가(地價)의 상승을 기대하게 될 것이고, 상업자는 상품매상의 증가와 고객의 증대를 수공업자는 제품 주문의 기회가 증가하고 또는 지역개발에 직접 참여하는 관련 회사로서의 등용(登用)을, 그리고 노동자는 일자리가 많아지고 임금이 상승되기를 기대하게 된다.그러나 이들 지역주민의 꿈이나 기대는 충족되지 않는 경우가 많았다. 물론 그것은 기업유치의 조건 및 진출기업의 규모와 업종 등에 따라 다르기는 하지만 그것들이 성장일로에 있는 인기 산업의 경우에는 그 기대가 어긋나는 정도는 한층 더 두드러진 것이었다고 하겠다. 예를 들면 석유, 화학 등의 선진적인 오토메이션에 의한 계기산업(計器産業) 등의 경우에는 거기에서 요구되는 노동력의 질(質)이 숫자에 강하고 유연한 두뇌를 가진 사람이어야 하기 때문에 원래 그 고장에서 오랫동안 중소기업이나 농업에 종사하고 있던 사람들을 고용하게 되는 일은 지극히 예외적인 경우를 빼놓고는 거의 있을 수 없었던 것도 당연한 일이었다. 오토메이션 기업에서 일하는 노동자들은 대부분이 대도시에서 채용되어서 파견되어 온 사람들이고, 본고장 출신으로서 채용되는 것은 새로 학교를 갓 졸업한 젊은이들의 일부에 국한하게 되는 것이 많은 지역에 있어서의 실정이었다. 또한 석유화학 등에서는 콤비나트(combinat)적인 기업상호간의 결합이 견고하기 때문에 다른 기업에의 하청(下請)관련성은 적고 더욱이 본고장 지방산업의 영세성과 대규모 진출 기업간의 생산성의 현격한 격차로 말미암아 이들을 생산면에서 연결짓는다는 것은 현실적으로는 불가능한 일이었다. 오히려 본고장의 중소기업에 대하여 대기업의 진출은 신졸자(新卒者)들에 대한 고용난(雇用難), 임금상승의 자극 등, 마이너스적 요인이 되는 결과를 빚어낸 경우가 적지 않았던 것이다. 한편 상품이 더 잘 팔리지는 않을까 하고 생각하였던 상업자의 기대도 최근 대기업에서 널리 보급되어 있는 생활협동조합(生活協同組合, 消費組合) 등이 공장의 지방진출과 함께 따라온 케이스가 많고, 또한 인구증가나 구매력의 증대는 슈퍼마켓의 진출을 유발시키기도 하여 결국에는 이들 소비조합이나 슈퍼마켓의 여파를 받아서 기존(旣存)의 영세상점들이 거꾸로 그 압박을 받게 되는 케이스조차 볼 수 있게 되는 것이다. 한편 지가(地價)의 상승이라는 것도 따지고 보면 대기업의 진출을 염두에 두고 농업의 축소를 고려하고 있거나 또는 그것을 희망하는, 따로 직장을 가지고 있는 이른바 겸업농가(兼業農家)에게는 복음(福音)이 될 수 있겠지만 예나 지금이나 농업만으로 생계를 꾸려왔고 앞으로도 그렇게 하려고 하는 전업농가(專業農家)에 대해서는 토지 가격의 앙등은 경영경지면적의 확대에 대한 애로사항이 되는 것이며, 또한 고정자산의 평가기준이 뛰어오르게 되어 그들에게는 오히려 커다란 저해요인(沮害要因)으로 되는 것이다. 이렇게 해서 대기업의 유치에 의한 지역의 발전 및 그에 따른 파급효과(波及效果)의 증대라는 기대는, 현실적으로 개발과정이 진행되는 동안에 점차로 깨어져 갔던 것이다.

지역개발정책의 모순

地域開發政策－矛盾

「지역계획의 역사－지역격차의 시정」의 항목에서도 말한 바와 같이, 한동안 떠들썩하게 세인의 관심을 모았던 신산업도시문제의 전말(顚末)을 여기서 다시 한번 돌이켜 볼 때에 그것이 본래 목적했던 지역격차의 시정을 위해 취해진 방책은, 농·어업이라든가 본고장 산업 등 생산력이 유약(幼弱)한 산업을 이끌어 키워주려고 하는 것이 아니라 오히려 오늘날 급격한 신장률을 보이고 있는 석유화학이라든가 철강 등의 소위 성장산업(成長産業)을 더욱 육성·강화시킴으로써 거기에 인구를 흡수시키거나 혹은 그것을 분산시킴으로써 지역격차의 시정과 산업의 과도집중을 배제하려는 문제를 동시에 해결하고자 하는 방책이었었다고 말할 수 있다.과연 이와 같은 결과로 말미암아 거대산업이 진출한 지역에서는 그것들이 평균화됨으로써 통계상이나 숫자상으로는 그 지역의 출하액(出荷額)과 소득이 급격히 상승한 것으로 나타나게 되었다. 그러나 이것은 결코 그 지역의 기존 상공업이나 농어업의 생산력 수준이 상승되었다는 것을 의미하는 것은 아니었던 것이다. 게다가 이와 같은 공장분산의 현실적인 플러스 요인으로써, 널리 선전되고, 또한 본고장의 상공업자나 노동자, 농어민 등이 기대하였던 하청(下請)관련산업의 발달, 그 지방의 상업·서비스업의 진흥, 고용기회의 증대와 임금(賃金) 수준의 상승 등은 대체적으로 진출기업이 거대한 오토메이션 공장인 경우 허무한 결과밖에 아무 것도 가져다 준 것이 없었다. 그것은 원료나 제품의 수출입면에서나, 생산공정(生産工程)에 있어서나, 또한 요구되는 노동의 질이나 양의 면에 있어서도 기존 산업이나 노동력과는 쉽사리 연결되어질 수가 없는 것이기 때문이었다.그래서 이와 같은 특정의 대기업을 중심으로 한 이른바 고도경제성장정책은 그 진행의 과정에 있어서 갖가지의 모순과 저항을 불러일으키지 않을 수가 없었다. 번영 일로에 있는 석유화학 콤비나트나 세계 굴지의 위치에까지 올라선 철강·전력자본의 그늘에는 전후(戰後) 최악의 상태라고 일컬어지는 중소기업의 도산(倒産)과 겸업화(兼業化) 및 이농(離農) 현상의 증대로 말미암아 농업의 파괴가 진행되고, 이에 곁들여 물가의 등귀·교통마비와 사고의 격증·공해의 확대·심각한 주택난·상하수도의 불비(不備)·환경위생의 악화·흉악 범죄의 증가 등등, 갖가지의 사회문제와 생활문제가 드러나기 시작하여 이에 대한 불만이 차츰 높아지게 되었다. 정부 당국자도 경제 제1주의에 대한 반성과 국민생활 및 소비자를 위한 대책의 필요성, 경제개발에 대한 사회개발의 낙후성(落後性) 등을 논의하게 되고, 중소기업이나 농업 등에 대해서도 새로운 배려를 하려고 하는 태도를 취하게 된 것은 결국 이와 같은 여건 때문이었다.

사회개발정책의 내용

社會開發政策－內容

사회개발의 내용이 무엇인지를 한마디로 규정지어 분명히 말하기는 대단히 어렵다. 계보적(系譜的)으로는 후진국 개발 이론이나 선진국의 사회재조직론과도 관련되어 있으며, 국내적으로도 정부부처내와 행정 담당자 사이에도 여러 가지 견해가 있어서 일치하지 않고 있다. 1970년 9월에 보건사회부에서 발표한『사회개발』제2집, 장기계획(1972-1986)의 머리말에 의하면 '경제개발은 사회개발과 같이 일국의 어느 일정 부분이나 일정한 집단만의 성장이 아니며 전체 경제와 사회에 걸치는 변화의 과정이므로 우리나라는 이제 경제적 및 사회적 개발의 병행적 진행속에서 가용자원(可用資源)의 최대 동원과 그 최적(最適) 이용을 모색하는 정책이 무엇보다도 중요한 것이다'라고 하여 가용자원의 최대 동원과 이용을 목표로 하고 있음을 밝혀 경제적 동기에 강조점을 둔 반면, 국토건설종합계획심의회는 1971년 8월에 국토종합개발계획(1972-1981)에서 '국토개발의 궁극적 목적은 생산활동을 중심으로 하는 경제개발과 국민 복지의 향상을 도모하고 일상 사회생활을 중심으로 하는 환경개선이 뒷받침되어야 한다'고 하여 환경개선사업을 강조하고 있다. 그런데 보건사회부가 발표한 '사회개발 장기계획'에 의하면 그 서언(緖言)에서 '부문별 계획(9개 부문)에 있어서 우선 순위를 책정하는 경우 급속한 경제성장에 긴요한 인력의 개발 및 보건의 향상 등을 중점적으로 배려해야 한다'고 지적하고 있다. 이에서 볼 수 있듯이 우리나라는 아직 사회개발계획의 필요를 경제개발의 틀 안에서 고려하는 수준을 벗어나지 못하고 있어 경제개발과 대칭 내지 병립하는 의미의 사회개발을 구상할 단계에 이르지 못하고 있는 것이다.우리보다 한걸음 앞서 있는 일본의 경우 1964년말에

학계, 실업계, 언론·문화관계 등의 명사 60여명이 모여 발족한 사회개발 간담회는 1965년 7월에 건강증진·교육진흥과 능력발휘·생활터전의 개선·생산장(生産場)의 개선·사회보장 및 복지대책·소비자 보호의 지원 등 6개 분야에 걸친 중간보고서를 내었다. 이 보고서에는 사회개발의 이념과 방향을 설정하고 이에 따른 구체적 제반 시책은 모두가 장기적 전망에 기초를 두고 추진되어야 하며, 사회개발시책의 추진은 국민 각자의 자각과 노력에 의존되는 바가 많다는 것. 이러한 여러 시책은 현세대뿐만 아니라 다음 세대를 위하여 유익한 것들을 축적할 수 있는 가치있는 것이어야 함을 강조하고 사회개발에 있어서 국민 개개인의 사회와의 긴밀한 연대의식을 높이어야 함이 근본적인 일임을 밝혔다. 우리나라는 70년대 근대화의 조속한 달성을 위하여 매진하고 있으며 그 지름길은 공업화에 있다고 하여 국가의 모든 역점이 이를 위하여 경주(傾注)되었다. 이와 같은 급격한 공업화의 추진은 물심양면에 걸쳐 여러 가지 위화(違和) 현상과 부작용을 낳았는데, 그 중에서도 특히 우리나라의 사회상황에 있어서 중대한 문제로 지적되고 있는 것은 고도경제성장에 따르는 경제기반의 정비와 확충에 비하여 국민생활의 기반이 되는 생활환경의 정비가 현저히 뒤질 우려가 있다는 점이며 현재 차츰 그 필요성이 고조되어 가고 있고, 국민의 복지향상에 직접 관련성을 갖는다는 점으로 보아 생활터전의 개선에 대한 시책이야말로 사회개발의 핵심적 과제로서 시급히 다루어져야 할 것이라고 보여진다. 이러한 생활터전의 개선에 있어서 주택은 가정생활의 터전으로서 가족의 조화, 인간성의 형성에 결정적인 역할을 하는 것이므로 양적 대책뿐만 아니라 질적 개선을 도모하는데 중점을 둔 주택정책의 추진이 있어야 할 것이고 주택정책을 통하여 다시 가정생활환경의 충실을 기하기 위해 가정교육, 아동의 건강관리, 영양개선을 위시해서 지역생활 환경의 정비, 사회복지, 도시계획과 이에 관련되는 제반 시책이 유기적이고도 체계적으로 실시될 필요가 있다. 한편 이와 같은 사회적 제조건의 정비와 동시에 사회개발에는 국민의 자율적인 참가가 중요한 요소가 되며, 인간존중과 사회연대성의 의식을 기초로 하는 인간형성·인간능력의 개발이 무엇보다 필요한 것이다.

사회개발정책의 현실

社會開發政策－現實

사회개발정책은 경제개발이나 지역개발보다 그 내용이 복잡한 만큼 그 분야도 기준을 어떻게 설정하는가에 따라 가지각색으로 나누어진다. 현재 정부에서 주력하고 있는 사회개발정책은 주택건설, 지역환경정비, 공해방지, 의료제도 개선, 가족계획 추진, 자연보호, 사회복지 등 광범위한 분야에 걸치고 있다. 이들 정책의 추진을 위해 정부는 의료보험제도 실시, 재형저축제도 실시, 공무원연금법·군사원호법·사회복지사업법·환경보전법·아동복리법·생활보호법·재해구호법·주택건설촉진법 등의 입법을 단행했으나, 아직 사회보장제도는 불완전한 상태에 있다.

지역개발의 내용

地域開發－內容

지역계획이나 지역개발을 둘러싸고 있는 문제들을 정리해 보면 거기에는 몇 개의 줄거리가 있음을 알 수 있다. 예를 들면 도로나 항만, 공장 용수(用水)나 용지(用地) 등 소위 산업기반의 건설이나 정비를 중심으로 하는 지역개발과 지역계획의 경향이 있는가 하면, 도시교통수단, 주택, 상하수도, 청소시설, 병원·보건소, 교육시설, 공원·녹지대, 방재시설(防災施設) 등과 같은 생활기반이나 사회환경시설의 정비 확충에 역점을 두는 것으로 볼 수 있는 최근의 사회개발의 목표 등이 그 주요한 것으로 추진되고 있다. 그리고 이것과 밀접한 관계를 가지면서 지역개발은 각종 지역이 지니는 잠재력을 최대한으로 개발하여 국토의 균형적 발전을 도모함을 목적으로 1965년부터 우리나라에서 추진되고 있다. 정부는 이를 위해 '지방공업개발법'을 제정하고, 특정지역을 지정하여 단계적인 개발계획을 추진하고 있는데 1988년 10개년 계획(1988-1997)을 수립해 본격적으로 추진하였다.

공공사회시설의 정비와 광역행정

公共社會施設－整備－廣域行政

지역계획이나 지역개발이 무엇을 목표로 하고 있는 것인가 하는 것은 행정당국자를 비롯하여 그것을 강력히 추진하고자 하는 당사자의 주장에 대체로 공통되고 있는

'사적(私的) 경제활동이 활발해짐에 따라서 사회간접자본과 공공투자가 이에 뒤떨어져서는 안 된다'고 하는 점이라 할 수 있다. 이 점에 있어서 공공사회시설의 핵심을 이루고 있는 도로, 항만, 철도를 비롯하여 통신시설과 같은 커뮤니케이션 수단은 사회적 분업의 전개에 따른 상품교환과 사회적 접촉의 증대에 따라서 생긴 것이며, 또한 이들 제수단의 정비 확충이 그 교환과 접촉의 범위 및 그 정도를 더욱더

확대 심화시킨다는 것은 재론할 필요가 없다. 그리하여 상품 교환관계가 필연적으로 갖게 되는 '판매자(販賣者)·구매자(購買者)의 접근법칙'에 의하여 발생하고 확대되고 있는 도시화의 진행에 따라서 사람들과 기업이 근접하여 생산이나 생활을 영위함으로써, 공통적으로 이용하는 수단과 시설에 대한 요구와 기대가 점차 강해져 간다고 할 수 있다. 예를 들면 상하수도·전기·가스·혹은 교육·보육(保育)·건강·위생·청소 등의 제반 시설의 정비 확충에 대한 요구나 기대가 이런 것에 속한다. 이와 같은 생산이나 생활을 둘러싸고 생겨나는 공동으로 이용하는 시설, 공동의 생산수단, 생활수단의 정비·확충이라고 하는 것이 다시 말하면 근래에 와서 심각한 문제로 되고 있는 사회자본의 충실이라든가 공공투자라든가 기반정비라든가 하는 것으로 불리는 것의 구체적인 내용이라고 설명되고 있는 것이다. 또한 생산력의 발달에 의해서 생기는 사회·경제적 접촉 범위의 확대, 즉 경제권이라든가 생활권의 확대에 따라 요구되는 도로 교통체계, 토지와 용수(用水)의 이용계획, 제반 시설의 배치계획 등이 보다 광역적(廣域的)으로 계획되며, 그리고 보다 고도로 정비되고 집중돼야 하도록 요구되고 있다는 것이 최근의 광역행정을 주장하는 논자들의 공통된 생각이다. 요는 근래에 이르러서의 생활경제권과 행정권과의 격차에서 빚어지는 각종 계획의 불비와 후진성을 탈피하자는 것이라고 하겠다.

경제권의 확대와 대도시권의 형성

經濟圈－擴大－大都市圈－形成

경제활동을 행하는 각종의 시설과 기관이 밀접히 관련되어 지역적 범위와 공통되는 상관관계(相關關係)가 중복되어 있는 지역이 단적으로 경제권·생산권·생활권 등의 이름으로 불려져 왔다. 이 경우에 있어서는 물건의 생산을 중심으로 생각할 수 있는 생산권과 그것의 소비를 중심으로 생각할 수 있는 생활권으로 일단 나누어서 다루어야 할 것이다. 또한 원래 이들 공통적인 상관관계를 만들어내는 지역적 범위는 사회적 분업의 발달정도와 생산제력(生産諸力)의 발전수준에 따라서도 달라진다. 이를테면 생산력의 고도화는 원자재·노동력·토지·용수·교통·통신시설 등을 보다 대량으로, 보다 고도로 요구하게 되므로 그것은 자연히 그것에 연관성을 갖는 지역적 범위의 확대를 가져오게 된다는 것이다. 오늘날 문제로 되고 있는 경제권의 확대, 대도시권의 형성, 생활권의 광역화 등이 일어나고 있는 배후에 있는 것은 역시 생산제력(生産諸力)의 발전과 고도화라고 할 수 있다. 중부권, 광주권, 부산권, 대구권과 같은 권역(圈域)이 생기는 것도 이러한 사정에 기인하는 것이다. 이것은 오늘날의 경제활동이 원활하고도 신속하게 처리되기 위하여는 무엇보다도 대량의 값싼 용수와 고도로 발달 정비된 교통·통신·운수시설 등을 필요로 하기 때문이며 그와 동시에 그 관리 운영체제가 분산되지 않고 일원화·집중화되어 있기를 바라기 때문이다. 그러나 이와는 대조적으로 동일한 생산활동의 담당자이면서도 중소기업이나 영세기업의 경우는 사정이 약간 달라진다.그것은 경제활동 자체가 갖는 논리에 비추어 보아도 중소기업과 영세기업은 생산 활동에 필요한 원자재, 용수를 비롯하여 기타 제반 시설의 규모가 작을 수 밖에 없는 것이고, 이것은 또 당연히 그것과 상관관계로 지역적 범위를 좁게 해주기 때문이다. 따라서 그들이 요구하는 바도 보다 주위에 가까이 있는 문제의 해결에 주의를 기울이게 마련이다.

생산권과 생활권

生産圈－生活圈

생산물의 소비와 이에 의한 노동력의 재생산을 행하는 가정을 중심으로 한 개인의 소비생활의 경우에 있어서도 여러 가지 공통관계를 만들어 내는 요인을 갖고 있다. 그리고 그것은 단순히 일상의 소비생활 활동에 의한 접촉에 그치지 않고 상하수도·환경위생·학교·소방 기타의 사회적 제반 시설을 공동으로 이용하는 생활수단을 매개로 하여 여러가지 면에서 밀접한 연결을 갖는 지역적 범위를 형성하게 된다. 그러나 이러한 소비생활의 범위는 생활의 고도화, 도시화와 더불어 확대되는 경향을 갖고 있기는 하나 이 생활권역(生活圈域)의 확대는 생산활동의 관점에서 요청되는 것과 견주어 보면 비교적 좁은 범역(範域)에 머무르는 것이라고 하겠다. 오늘날의 지역 주민이 지역계획상의 넓은 권역(圈域)의 문제에 대해 일반적으로 별로 큰 관심을 나타내지 않고 있는 것은 그들의 생활권이 생산권보다 협소한 데 그 이유가 있다고 할 수 있다.이와 같이 고찰해 가면 1차적으로 물적생산을 담당하는 기업활동을 중심으로 하여 공통의 이해관계가 발생하는 지역적 범위와 인적 생산을 담당하는 가족을 중심으로 한 소비생활권이라는 두 개의 지역적 범역을 상정(想定)할 수 있게 되지만 원래 이와 같은 가족집단이나 기업체는 다같이 일정한 지역내에 자리 잡아 존재하고 있는 것인 이상 이들 양자의 활동은 갖가지 측면에서 허다한 상관관계를 빚어내게 된다. 예를 들면 공업용수의 수요 증가에 따른 가정용수의 부족이라든가 과밀화(過密化)에 따른 교통마비와 사고의 증대, 그리고 수질오염이나 매연과 같은 공해문제 등이 오늘날 대도시문제·사회문제로서 일상적으로 끊임없이 논란되고 있는 것도 모두 이러한 데서 연유되는 것들이라고 할 수 있다.

국토권역별 개발계획

國土圈域別開發計劃

우리나라 국토균형개발의 기본방향은 인구와 산업의 수도권 집중을 억제하여 그 기능의 분산으로 수도권에 대응하는 지역경제권(중부권, 동남권, 서남권 등)을 형성하여 중추 관리기능을 권역별로 분담하고 있다. 또한 지방중소도시를 생활권의 거점도시로 육성하고 주변농촌과 통합 개발하게 하였으며, 공업의 막후지역에 대한 공단의 계획적인 유치 및 서해안 개발 추진, 상대적 낙후지역의 집중개발로 국민생활의 기본 수요를 충족토록 하였다.

수도권 정비에 있어 서울특별시·인천직할시·경기도 전역을 지역적 범위로 하며, 전국의 11.7%에 해당하는 11.719㎢ 면적을 갖고 있는 수도권은 2002년 현재 우리나라 전체인구의 47.1% 이상이 거주하고 있다. 정치·경제·사회·문화 등 제기능의 편재로 지역간 격차의 심화 및 주택난·교통혼잡·공해·범죄 등 여러 가지 폐해가 발생함에 따라 정부에서 인구분산책을 법제화함으로써 계속적인 수도권의 인구 및 산업에 대한 강력한 억제와 이에 대응하는 지역경제권을 계획적으로 개발하고 있다.

지역경제를 육성하기 위해 중부권은 수도권에서 분산된 중추관리 기능을 단계적으로 수용하고 있다. 이를 위해 대전을 중심으로 행정, 연구, 교육, 업무, 제조기능을 보강하며, 특히 대덕과학단지와 청주신공항 주변에 임공단지를 조성하여 산업기반을 선도적으로 형성하고 있다. 또 수도권에 대응한 남동부 경제권을 형성하도록 부산·대구를 중심으로 광역개발을 추진하고, 지역경제가 자족적으로 활성화되도록 관리 및 지원기능을 권역내 대도시가 수행토록 유도하고 있다. 이에 반해서 남동권과 균형된 서남권의 경제를 형성하도록 광주를 중심으로 개발을 추진하고, 아울러 광양만 일원의 신공업지대 조성과 전주－군산을 잇는 지역의 농공병진 개발로 지역주민의 취업 기회를 확대하고 타지역으로의 인구의 유출을 최소화하는 방향으로 이끌고 있다.

그리고 상대적으로 낙후된 지역에 대해서 개발을 촉진화하고 있다. 중국 등 서태평양 교역 증가에 대비해서 서해안 전진기지를 구축하고, 제주도·다도해·태백산·88고속도로 주변 등 특정지역을 집중 개발, 강원도 및 경북북부 지역의 자원을 최대한으로 활용할 수 있는 종합개발계획을 수립하여 추진하고 있다.

메트로폴리스·메갈로폴리스·에큐메노폴리스

me­tropolis·megaloplis·ecumenoplis 우리나라의 경우 현재 서울과 인천 그리고 의정부(議政府)·부천(富川)·안양 등이 하나의 통근권(通勤圈)에 합쳐져 있는 상태에 있고 더 멀리는 평택·수원·성남시 등이 서울의 1일 생활권 속에 들어와 있다. 정부의 계획에 의하면 서울·인천·수원은 동일 개발권으로 설정되어 있어 이와 같은 메트로폴리스(巨大都市)의 확대를 통한 상호 접촉의 증대로 기능적 일체화가 이루어지는 경향을 강하게 나타내고 있다. 특히 서울과 인천은 각각 독자적인 메트로폴리스를 형성해가고 있는데 이 두 개의 메트로폴리스의 접촉의 증대에 따라 수원시와 의정부시, 그리고 이 권(圈)에 들어가는 크고 작은 주거지가 추가되어 서울－인천－수원을 잇는 삼각지대에 수도권 메갈로폴리스(巨帶都市, 혹은 超大都市)가 출현을 보이고 있어 학자들과 전국민의 주목을 끌고 있다. 수도권 이외에 메갈로폴리스가 나타날 잠재적 가능성을 지니고 있는 지역이 부산을 중심으로 김해지구, 마산, 진해, 울산 등의 지역이 모여 있는 동남해안지역의 부산권역이다. 이처럼 도시 상호간의 접촉이 증대되는 과정을 통해 현재 메갈로폴리스까지 출현되고 있는 점에 비추어 도시학자 중에는 이 과정이 더욱더 확대 진행된다면 그리이스의 도시학자 도키시아데스가 예언한 바와 같이 장차 오래지 않아 국경의 범위를 넘어서 확대 발전하게 될 에큐메노폴리스(世界都市)의 성립을 말하는 사람도 있다.

다목적댐 건설

多目的dam建設

근대적 토목기술이 발달하기 전에도 농업용수(農業用水)를 저장키 위하여 작은 하천을 막아 관개(灌漑)에 이용한 보(洑)를 건설해 왔었다. 그러나 과학기술이 발달한 오늘날에 와서는 하천에 흐르는 물을 관개용으로만 이용하는 것이 아니고 수력전원(水力電源), 공업용수, 대량으로 소모되는 도시식수 외에도 홍수의 조절이라는 다목적 관점에서 보게 되었다. 특히 우리나라의 경우는 산지(山地)가 많은 지형으로 하천의 경사도가 높고, 7월과 8월에 집중 강우를 보이는 태평양 몬순 지대에 위치하고 있어 강우량이 적은 건기(乾期)의 용수 확보와 홍수조절 등의 하천 관리는 오래 전부터 문제되어 왔다. 미국의 TVA(Tenessee Valley Authority) 개발모형에서 비롯된 다목적 댐의 건설계획이 우리나라의 지역개발계획에 도입되었다.특히 남한의 4대강(한강, 낙동강, 금강, 영산강)은 강의 길이가 길며 상류는 산지가 많고 하류에는 평야지가 형성되어 있을 뿐만 아니라 강의 유역에 대도시가 많이 발달되어 있어 하천의 다목적 이용에 좋은 여건을 갖추고 있다. 그리하여 4대강 개발계획은 항만건설, 고속도로건설, 공업단지 조성계획과 함께 중요한 지역개발계획의 목적으로 추진되고 있다.수자원의 다목적 이용의 일환으로 61년부터 섬진강 상류의 섬진강 다목적 댐을 비롯하여 낙동강 지류인 남강의 남강 다목적 댐, 황강의 합천 다목적 댐, 북한강 지류인 소양강의 소양강 다목적 댐, 낙동강 중류의 안동 다목적 댐, 은강 중류의 대청 다목적 댐, 남한강의 충주 다목적 댐 등 7개 댐과 낙동강 하구둑 건설은 연간 8,899백만㎥의 용수공급, 2.042백만KWH/년의 전력생산, 1.530백만㎥의 홍수조절 등 이수 및 치수면에서 지대한 효과가 있으며, 또한 낙동강 하구둑의 건설로 낙동강 하구 지역에 연간 599백만㎥의 용수공급, 김해평야의 염해방지와

부산－경남 서부간의 거리를 10㎞나 단축시키는 등의 효과를 보이고 있다.그러나 경제성장에 따른 각종 용수의 증가로 유역별·지역별 수자원 부존량과 용수 수요가 균형을 이루지 못하므로 용수개발이 불가피하다. 이에 홍수조절, 발전 등 수자원을 개발 다목적으로 이용하기 위하여 제3차 국토종합개발계획에서 계획한 12개 댐 중 96년말 현재 주안·임하댐의 완공(91년)되었고, 밀양·횡성·부안·용당·남강(보강)·탐진 등 6개 댐은 공사중이다. 또한 금호강의 유지용수확보를 위한 영천댐 도수로공사를 추진중이다. 따라서 댐용수공급량은 90년 96억t에서 96년 103억t으로 증대되었다.