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현대국가의 행정제도

現代國家－行政制度

행정제도란 여러 가지 행정에 관한 여러 소제도(小制度)들의 집합이다. 조직·인사·재무 그리고 관리 등이 이 소제도의 예가 될 것이다. 여기에서 제도라 할 때에 그 제도가 현대국가에서 존재하는 경우 최소한 다음 세 가지의 문제를 처리할 수 있는 장치일 것을 요청한다.

① 어느 소제도이건간에 그 제도는 행정부의 구성원(構成員)인 공무원의 인권(人權)을 보장하며 나아가 공무원 개인이 능력활동을 할 수 있는 길이 열려져 있어야 한다.

② 어느 소제도이건간에 그 제도는 행정부가 맡은 일, 단적으로 말해 현대국가의 기능을 수행할 수 있어야 한다.

③ 어느 소제도이건간에 그 제도는 능률향상에 이바지하는 것이어여야 한다.

이상 세 가지의 과제 중 이른바 현대국가라 할 때에는 최소한 첫째의 과제를 해결한 나라를 지칭한다. 인사제도를 예로 들어 볼 때에 이 첫번째 과제를 해결한 상태란 직업공무원제도가 수립된 나라를 일컫는다. 다음 단계로, 더 좋게 현대화한 나라는 두 번째 과제를 해결한 나라이며 이런 나라들의 행정은 과학적 관리가 잘된 나라라고도 한다. 가장 좋게 현대화한 나라는 세 번째 과제를 해결한 나라이며 이런 나라들의 행정은 인간관계의 향상에 관심을 갖는 나라들이다.

현대국가의 행정조직

現代國家－行政組織

현대행정에서는 분권화(分權化)와 권한의 위임(委任)현상을 우선 볼 수가 있다. 분권화란 조직의 독자성의 도수가 높은 조직이 많다는 의미이며, 권한의 위임이 되어 있다 함은 상부의 결재를 받음이 없이 결정을 할 수 있는 고유의 권한을 상부로부터 받고 있는 상태를 의미한다.

분권화와 권한의 위임은 분업(分業)이 성립될 수 있는 조건이기도 하다. 따라서 후진국에서는 겉으로 보기에 여러 종류의 조직체가 있으며 또한 수많은 관직(官職)들이 존재하나 그 운영의 실태를 볼 때에는 불충분한 권한을 갖고 있기 때문에 조직의 종류도 근본적으로는 발전이 안 되었고 직무(職務)도 발전되어 있지 않는 셈이다.

행정조직이란 행정목적을 달성하기 위하여 형성되는 조직이며 행정권이 그 기능을 수행하기 위하여 편성하는 조직으로, 주의할 것은 행정기구·관료제·행정기관 등의 개념과 혼동하지 말아야 된다는 것이다. 즉 행정기구는 구체적인 인적(人的)·물적(物的) 요소를 포함하지 않는 정태적(靜態的)인 개념임에 비해 행정조직은 공무원·물자·시설 등 구체적인 인적·물적 요소를 포함하는 동적(動的)인 개념이며, 관료제는 구조를 나타내는 정적인 개념임에 비해서 행정조직은 조직구조보다도 그것을 편성·유지·개편하는 과정에 중점을 두는 동적인 관리개념이라는 차이가 있다. 또한 행정조직은 공공행정에 관계되는 여러 기관(행정기관)의 집합체로서, 바꾸어 말하면 행정에 관계되는 각 기관(행정기관)은 행정조직의 구성단위가 되므로 이 점에 있어서 행정조직과 행정기관은 구별된다.

다만 강학상(講學上)으로는 양자를 동일시하는 경우도 있고 기관 내부에서 조직을 논하기도 한다.

윌로비는 통치권력을 선거·입법·사법·집행·행정의 5권(權)으로 구분하였는데, 집행(부)과 행정(부)을 분리한 점에 그 특색이 있다. 환언하면 행정조직은 통치조직의 일부인데 의원내각제에서의 내각, 대통령제에서의 대통령과 국무위원이 전자에 속하고 각종의 행정기관과 보조기관은 후자에 속한다. 여기에서 중요한 것은 행정 각부의 장·차관은 행정 각부의 구성원인 점에서 행정조직에 속하나 내각·국무회의의 구성원인 점에서는 집행부에 속한다는 점이다. 따라서 현대국가의 행정조직은 원칙적으로 독립성을 가지면서도 동시에 다른 한편으로는 집행부에 종속성을 지니는 양면적인 지위를 갖고 있다.

현대국가의 행정조직을 논함에 있어서 그 고찰의 대상을 국가행정조직에만 국한시키는 것은 현대국가 행정의 양태에 비추어 볼 때 무리가 있다. 즉 현대국가의 행정의 기능은 행정부뿐만이 아니라 지방자치단체나 공공단체, 정부투자기업체, 입법부·사업부 등에 고루 분산되어 있으며 과거의 규제행정에서 급부행정(給付行政)으로 전환하고 있기 때문이다. 더욱이 이들 조직의 행정기능은 상대적으로 더욱 확대되고 있음이 현대국가의 특질이기 때문이다.

현대국가의 인사행정

現代國家－人事行政

인사제도의 대목표를 공무원으로 하여금 각자의 최선을 다하여 일하게끔 자극하는 것으로 하고 있다. 이를 위하여 우선 나라들이 반엽관주의(anti－spoils system)를 실현하고자 하는데 이를 위하여 직업공무원제도의 수립을 착안하고 있다. 직업공무원제도는 정치적 임명 대상직을 미리 정하고 이 이외의 직인 대부분의 공무원직에 대하여는 '성적주의인사(merit system)'를 적용하는 것을 주내용으로 한다. 따라서 공무원의 채용은 공개경쟁시험(公開競爭試驗)에 의하며 승진도 성적에 의하여 행한다. 엽관주의의 관행을 감독하고 견제하기 위하여 인사기관(人事機關)을 고도의 중립성을 띤 위원회로 ― 따라서 집권당의 어용이 아닌 독립된 기구로 ― 구성케 함이 관례이다. 이와 같이 인사행정의 기초는 공무원의 신분을 집권당의 횡포에서 보호하려는 데서 다져지고 있다.

현대국가는 이른바 과학적 인사관리를 채택한다. 과학적 인사관리가 목표로 하는 것은 제도 혹은 구조의 설정(設定)을 통하여 조직내 구성원의 태도를 합리화하는 일이다. 즉 자기의 직무를 열심히 하려는 의욕(job enlargement의 의욕) 없이 다른 구성원에게 권한행사(subordination 심리의 활용)나 하고 물질적 대우나 더 받으려고 하는(social magic의 활용) 생각을 고쳐 대우와 보수는 일하는 어려움과 책임에 맞추어 부여하도록 제도를 짜자는 것이다.

공무원들이 담당하는 직무의 제반 사항을 조사하는 작업을 직무분석(職務分析)이라 한다. 담당업무를 적어 놓은 직무기술서(職務記述書), 채용자격을 적어 놓은 직무명세서(職務明細書), 봉급의 급을 결정하는 직무평가(職務評價) 등은 다 이 직무분석의 소산물이다. 과학적 인사관리에서는 우선 채용의 대상이 될 직무를 분류해 놓고 이 정해 놓은 적소(適所)에 맞추어 적재(適材)를 채용한다. 과학적 인사 관리 도입에 성공한 국가들은 이에 만족하고 있지 않다. 구성원들로 하여금 그들의 최선을 다하여 일하게끔 자극하기 위해서는 이른바 인간관계의 향상업무를 잘 해야겠다는 것이다. 감독자의 자질향샹에 대한 고려, 인사기관 직원들의 동기(動機)에 대한 관심의 앙양, 훈련과 교육의 강조, 사기(士氣)앙양책의 강구, 하의상달(下意上達)의 제도화, 리더십에 관한 연구 등이 인사관리상의 조치로서 자주 언급되는 것은 이 때문이다. 이 인간관계의 향상작업은 지금 같아서는 인사관리에서 할 수 있는 마지막 작업같이 보인다. 선진국 인사행정 교재(敎材)들이 최근 이런 부분의 강조를 많이 하고 있음은 이 까닭이다. 반엽관주의의 전통이 잘 다져지고 인사관리의 과학화가 잘 되어 있는 나라에서는 재래에는 금지되었던 다음의 두 가지를 이제는 허용하기 시작했음을 유의하여야 한다. 그 하나는 공무원의 정치활동 허용이며 다른 하나는 공무원 노동조합(勞動組合) 활동의 확대이다. 신분보장과 직업화가 무너지지 않은 지금에 와서 이와 같은 두 가지를 허용한다는 것은 오히려 공무원들의 사기를 더 앙양시키는 조치가 된다는 생각에서일 것이다.

현대국가의 재무행정

現代國家－財務行政

예산의 편성·의결·집행·감사의 네 과정을 거쳐서 재무행정이 진행된다. 이중 예산의 편성과 집행은 행정부에, 의결은 국회에, 그리고 감사는 대체로 국회에 소속하고 있는 감사기관에 의하여 행하여지고 있다. 이와 같은 분업이 손쉽게 제도화된 것은 아니다. 예를 들어 예산편성권을 행정부가 국회로부터 찾게 된 것은 민주국가에 있어서는 하나의 큰 행정개혁(行政改革)이었다. 이 개혁에서 얻어진 예산제도를 집행부 예산제도(executive budget)라고 한다. 또한 감사기관만 해도 감사기관이 아직도 대통령에 속하여 심한 경우 행정부의 고차원(高次元) 부정을 합리화해 주는 국가가 생존해 있다.

합리적으로 예산을 세워서 행정을 하려는 것에 못지않게 현대국가는 이른바 기금(fund)의 성격을 띤 특별회계(特別會計)들을 만드는 것을 중요시한다.

이를 회계구분(會計區分)이라고도 하는데 이는 조직에서의 분업 혹은 인사행정에서의 직무분류(職務分類)에 해당하는 기초작업이다. 특별회계마다 독자성이 인정되어야 하며, 여기에서의 독자성이란 독자적인 체계적 결정능력을 갖는다는 의미이다. 예를 들어 해당 기금의 동의 없이 함부로 돈을 다른 기금이 가져갈 수도 없으며 가져간다 하더라도 가져간 돈에 대하여는 이자(利子)를 요구할 정도의 독립성 유지에 관심을 둔다는 것이다.

일반기금 이외에 특별수입기금, 특별부과금(特別賦課金)기금, 기업기금, 활용자본(活用資本)기금, 신탁기금, 공채(公債)기금, 공채상환(公債償還)기금이 기금의 성질별 종류가 될 수 있다. 이와 같은 기금이 미분화(未分化)되었다는 것은 그만큼 현대화하지 못하였다는 것이 된다. 이상에서 모든 재무행정은 예산과 기금 등 두 가지의 통제하에서 행하여진다.

예산의 성격도 현대화한 나라일수록 품목별예산(品目別豫算) ( 성과주의예산(成果主義豫算) ( 기획예산(企劃豫算) 등으로 고급화하고 있다. 초창기의 예산관심은 각 행정기관이 구입해 들이는 물품은 일일이 국회가 의결해 주는 통제를 목적으로 하는 품목별예산이었다. 이 통제가 잘 된 나라들은 그 후 정부가 하는 사업(事業)을 뒷받침하는 방향으로 예산을 사용할 것에 착안한 것이다. 예산의 분류도 경제성질별·기능별·활동별·회계성질별 등으로 하게 된 것도 이 때문이다. 기획예산제도는 성과주의의 도입이 어느 정도 이룩된 국가에서 많은 사업들을 어떻게 배합하는 것이 국가목표 혹은 정치목표 달성에 적합한가를 결정짓는 예산제도이다. 월남전에 임한 미국 국방성이 재래와는 달리 능률을 무시한 전쟁만을 할 수 없을 뿐더러 같은 재원(財源)을 가지고 국내문제 해결을 위하여도 사용해야 하는 요구에 맞추어 발전된 제도이다.

현대국가의 관리행정

現代國家－管理行政

협의의 관리분야를 POSDCORB라는 과학적 관리 요소에서 OSB의 세 가지를 뺀 것으로 이해할 수도 있다. O는 조직(Organizing), S는 인사(Staffing), B는 재무(Budgeting)를 상징하게 이들은 앞서 설명되었기 때문이다. POSDCORB의 나머지 분야는 P인 계획(Planning), D인 지시(Directing) , CO인 조정(Cordinating), R인 보고(Reporting) 등이다. 이중 계획은 행동의 결정과정을 지시와 조정은 집행과정을 그리고 보고는 집행된 것이 결정된 대로인가를 평가하는 과정을 설명해 준다.

계획도 그때그때마다 특수 문제별로 계획이 있어야 하나 정부가 하는 일상적 업무와 대부분의 업무에 대하여는 그 일에 대하여 매뉴얼을 만들 수 있을 정도로 상비계획을 만들어야 한다. 상비계획 안에는 최소한 목표(目標), 정책, 절차(節次)에 관한 준비가 마련되어 있어야 한다. 목표와 정책행정은 다분히 전문지식이 요청되는 분야이다. 절차에는 단순성을 모색하는 운영절차(運營節次), 통제의 표준화를 모색하는 통제절차(統制節次), 그리고 민주화를 목표로 하는 행정절차(行政節次) 등이 있다.

검열이나 사전결재 같은 것이 아니라 밑의 사람으로부터의 보고를 정상적인 평가방법으로 택하고 있는 것이 현대국가의 평가방법의 특징이다. 해당 공무원이 정직하다든가 통계자료의 인식이 잘 되어 있다든가 사소한 부하의 실수는 용서된다는 너그러운 관리의 관행이 선행되지 않고서는 보고제도의 도입이 어렵다.

이상에 언급된 조직·인사·재무·관리 중 현대국가에서 어느 것이 더 먼저 발전되느냐의 순위가 있는 것 같지는 않다.

다만 유의할 점은 첫째 어느 분야이건 우선은 공무원의 권한을 존중하는 조치가 마련되어야 하며 이에 뒤따라 행정의 과학화가 자리를 잡게 된다는 점이며 다른 하나는 이 과학화에 뒤따라 전인(全人)으로서의 공무원 능력의 발전에 착안하게 된다는 점이다.

<李文永>

행정과 국가

行政－國家

보통 우리가 행정이라고 부르고 있는 현상은 본래의 넓은 의미에서는 사회공공생활에 있어 공통의 목적을 달성하기 위한 협동행위 간단히 말해서 사회에 있어서의 공공적 경영이라고 해석할 수 있을 것이다. 이러한 의미에서의 행정이 가장 집약적으로 나타나는 것은 말할 것도 없이 국가에 있어서이다. 공공적 경영으로서의 행정은 따라서 국가에 있어서 가장 두드러진 표현을 갖는다.

그래서 행정은 말하자면 국가에 의해서 독점되고 있는 것 같은 상태에 가까워지면 행정의 제도나 조직도 국가의 손으로 그 사회에서 가장 규모가 크고 정교한 형태로 가꾸어지게 된다. 상식적으로 이해할 때는 행정이라는 용어는 전적으로 국가를 전제로 해서 사용되며 행정 즉 국가의 의사·정책(정치나 입법과정을 거쳐서 형성된)의 수행기능·행정제도 즉 이러한 수행기능을 위해 국가가 만들어 낸 권력적 기술기구로 포착된다. 행정이라는 용어의 이러한 이해는 앞서 말한 사정을 배경으로 해서 생긴 것이므로 그 나름대로의 타당성을 지녔다고 말할 수 있을 것이다.

물론 그렇다고 사회에 있어서의 공공적 경영으로서의 행정이 전적으로 국가와의 관련에만 한정되고 그 이외의 곳에서 성립될 가능성이 일체 배제되어야 타당하다는 말은 아니다. 사실 국가를 초월한 국제기구에서는 독자적인 행정이 성장하고 있다. 또한 근대국가가 등장하기 이전에도 가톨릭 교회나 자유도시 같은 데서 고도의 행정이 운영되었고 오늘에 있어서도 대기업이나 사회집단은 국가의 행정에 준할 만한 강대한 영향력을 행사하고 있는 예가 적지 않아 공공적 경영(經營)과 사적 경영의 구분이 흐려지기까지 하고 있다.

행정제도의 역사

行政制度－歷史

공공적 경영으로서 포착되는 행정의 현상은 인류의 집단생활의 역사와 같이 시작되었으며 적어도 국가라고 불리우는 것이 성립한 곳이면 어떠한 형태에서든 행정의 조직이 마련되어 있을 수밖에 없었다고 믿어진다. 행정제도의 역사가 종종 동방(이집트, 메소포타미아)이나 중국의 고대국가 그리고 서방(그리스, 로마)의 도시국가나 제국에 그 기원이 있다는 설이 들리는 것도 그 때문이다.

서양고대사의 총결산처럼 등장한 세계제국 로마는 그 광대한 판도를 효과적으로 통치하기 위해서 통일된 법규와 중앙집권적인 군사·관료기구를 만들었다. 제국의 행정기능은 외교·군사·재정·사법·경찰(안전유지뿐 아니라 경제 진흥·수송·보건·교육 등 내정 일반을 관장한 광의의 경찰)의 5개 영역으로 구분되어 황제 자신의 개인적 대표를 통해서 처리되는 것으로 되어 있던 외교분야를 제외한 나머지 4개 영역에는 부분적으로 업무가 중복되지만 상대적으로는 독립된 관료기구가 설치되었다. 이러한 로마 제국의 행정구조는 후에 등장한 유럽 제국의 행정구조에도 간접적인 영향을 남겼다. 경찰이 내정 일반을 가리키는 포괄적인 개념으로 쓰이는 전통이 프랑스·독일 등지에 생긴 것이 그 예이다. 또 외교에서 경찰에 이르기까지의 다섯 개 행정영역의 구분도 그 후 자주 행정기구를 조직할 때의 표준이 되었다.

봉건제후(封建諸侯)와 특권 제 세력이 분립했던 중세에는 국가의 존재를 인정할 수 있었던 경우에도 국왕의 권한은 국방과 재판분야를 망라한 데 불과해서 잘 정비된 대규모의 행정제도가 필요치 않았다. 그러나 16세기에서 18세기에 이르는 동안에 왕권이 신장(伸長)되고 절대주의국가의 단계가 찾아오면서 중앙집권적인 체제하에서 행정의 범위가 엄청나게 확대되고, 방대한 관청기구와 관료층이 생겨나 그것들의 효율적인 운영을 위해서는 새로운 행정기구의 출현이 불가피하게 되었다.

중세에는 국왕의 자문기관으로 설치되었던 왕회(王會：curia regis)가 차츰 대평의회(大評議會)와 소평의회(小評議會)로 분화하여 전자는 국왕의 법률이나 예산을 승인하는 입법기구로서 발전해 갔으나 후자에서는 행정 각 영역을 분담하는 위원들의 집합체인 추밀원(樞密院：privy council)과 재판소가 생겼다. 당시의 선진국인 에스파냐에서 먼저 채용된 '위원회(추밀원)에 의한 행정'은 얼마 후 이탈리아·포르투갈에서도 채용된 후 다시 프로이센·영국 등 다른 유럽 제국에도 보급되어 갔다.

영국에서는 추밀원의 회원수가 늘어나기 시작하자 국왕 찰스 2세의 신임이 두터운 5명의 유력귀족이 국정의 작은 회의실(cabinet)에 모여 비밀리에 국무를 처리하는 방식이 고안되었는데 이것이 내각제도의 효시였다. 프로이센에서도 추밀원이 중요한 행정기관의 역할을 했으나 그 후 그 정책결정 권한이 내각(그 기원은 선거후 회의에서 찾을 수 있다)에 이양되고 국왕의 행정기관으로서의 내각의 제도화가 추진되었다.

이러한 절대군주제의 성립을 배경으로 행정제도는 장족의 발전을 이룩했으나 그것이 진정한 의미에서 근대적인 성격을 띠기까지에는 시민혁명(市民革命)을 거쳐 '권력분립(權力分立)'과 '대의제(代議制)'라는 2개의 정치원리의 세례를 받지 않으면 안 되었다.

1688년의 명예혁명(名譽革命)으로 일찍이 이 세례를 받은 영국에서는 행정의 중추기구로서의 내각이 국왕 대신 국가의 최고기관의 자리에 앉은 의회에 봉사하게 되어 영국 정치평론가 배젓(1826-77)의 주장처럼 '의회의 위원회'에 해당하는 지위로 전락했다. 그래서 생긴 것이 의원내각제이다.

이 제도는 의회와 내각이 각기 별개의 기관으로서 성립되어 입법·행정의 양권한을 담당한다는 형식을 취하는 한 권력분립의 원리에 합치된다고 할 수 있으나 내각이 의회의 위원회로서의 위치를 누리고 의회와 내각이 '하이픈'으로 연결되어 있다는 의미에서는 실질적으로는 '권력융합'의 제도라고 말할 수 있다. '권력분립' 원리의 순수한 제도화는 유럽이 아니라 미국에서 시도되어 1787년 합중국헌법의 제정과 더불어 엄밀한 억제균현(抑制均衡)의 원리에 입각한 행정제도로서 대통령제가 등장했다.

영국·미국과 더불어 시민혁명을 경험한 프랑스에서 태어난 근대적인 행정제도는 영국 또는 미국의 제도의 단순한 모방에 끝나지는 않았다.

1789년의 혁명을 거쳐 성립된 제1공화국(1792-1804)에서는 당초 국민의회가 입법권과 더불어 행정권도 행사하는 의회정치의 체제가 채용되었으나 1795년 이후는 입법부에서 선출한 5명의 집정관(執政官)으로 구성된 집정부가 설치되고 이 기관과 입법부 사이에 권력분리의 원리가 적용되었다. 그러나 나폴레옹 제정(帝政)의 출현과 더불어 집정부제도는 소멸하고 대신 원수(元首)를 정점으로 하는 강력한 일원적(一元的)인 행정기구(왕왕 로마 제국의 행정제도와 비유된다)가 등장했다. 외교·군사·사법·재정·내무의 5성(省)으로 되는 중앙정부와 행정일반에 관해서 원수를 보좌하는 자문기관으로서 참사원(Conseil d'Etat)이 창설되었다. 내무장관의 지방단체의 집권적 통제와 행정기구 전체를 관철하는 명확한 지위계통 및 권한의 배분, 자격시험에 합격한 유능한 관리의 집단, 행정의 기초로서의 법전(法典)의 정비, 공법(公法)과 사법(私法)의 분리 등의 노력을 통해 나폴레옹이 만들어 낸 치밀한 행정제도는 독일·이탈리아·에스파냐 등 시민혁명이 늦은 나라들에 강력한 영향을 미쳤으며 하나의 모델로 간주되었다.

또한 벨기에 같은 새 나라와 그 밖의 오래 된 나라에서도 시민혁명이 진전됨에 따라 영국을 모델로 삼는 경향이 점차 강해졌다. 사실 프랑스 자체도 나폴레옹의 제정 붕괴 후 우여곡절을 치루면서 점차 영국의 의회내각제의 요소를 도입하여 그것을 나폴레옹 국가의 유산과 융합시키는 방향으로 움직여 갔다.

의원내각제

議院內閣制

근대국가의 기초가 되고 있는 권력분립의 원리 및 대의제(代議制)와의 관련에서 대별하면 한쪽 극(極)에 영국형의 의원내각제가 있고 다른 쪽 극(極)에 미국형의 대통령제가 있다.

의원내각제는 내각의 존립기반을 의회(하원)에 두며 의회의 신임이 있는 한 내각이 그 자리를 지킬 수 있는 제도를 말하는 바 이러한 제도가 충분히 기능을 발휘할 수 있기 위해서는 ① 내각이 의회에 대해서 연대책임을 지고 ② 내각수반인 수상에게 내각성원(組閣)의 임명권을 부여하고 ③ 내각수반 및 내각성원의 대다수가 의회의 다수당에 속하며 정당내각을 구성한다는 등의 제 조건이 마련되어 있어야 한다. 이러한 점에서 의원내각제는 단순한 내각제와 구별되지 않으면 안 된다. 내각제도 그 자체는 절대군주의 행정수단으로서 비교적 역사가 오래지만 그것이 의원내각제의 형태를 취하게 된 것은 시민혁명을 거쳐 책임내각·정당내각의 제도가 정착된 후의 일이다. 영국의 정치가 브라이스(1838-1922)의 말을 빌리자면 영국에서도'1832년의 선거법개정'전에는 의원내각제가 미완성이었다.

이 제도는 입법부와 행정부를 연결시켜 권력의 융합이라는 현상을 가져오고 있으나 그 기본정신은 대의정치의 원리를 중시하여 행정부에 대한 입법부의 우위를 확립시키려는 데 있었다. 그러나 또 한 면으로는 내각의 하원해산권도 보장되어 있어 이런 의미에서는 권력분립의 원리가 구체적인 억제·균형의 형태를 취하고 있다고도 말할 수 있을 것이다.

이 제도는 영국 외에 프랑스·독일·벨기에 등 유럽 제국에서도 약간의 수정을 가해서 널리 채택하고 있으며 또 영국계 구식민지 등 유럽 이외의 지역에서도 채택되고 있는 예가 많다.

대통령제

大統領制

광의(廣義)의 대통령제는 공화제국가(共和制國家)에서 채택되는 통치기구를 말하나 의원내각제에 대응하는 개념으로서의 대통령제는 보다 협의(狹義)의 엄밀한 권력분립원리에 입각한 행정제도를 의미한다. 이러한 협의의 대통령제에는 다음과 같은 몇 가지 특징이 있다. ① 대통령은 의원과 마찬가지로 국민의 선거에 의해서 선출되며 따라서 국민의 의사를 직접적인 발판으로 한다. ② 국가원수인 동시에 행정수반이며 행정권을 단독책임하에 행사한다. ③ 책임은 헌법상의 것이며 의회에 대한 정치적 책임이 아니다. ④ 대통령을 보좌하는 각원(국무위원：長官)들은 단순한 행정장관에 불과하며 합동결정기관으로서의 내각은 존재치 않는다. ⑤ 의회에 교서(敎書)를 보내는 일을 제외하면 대통령과 의회의 직접적인 공적 관계, 다시 말해서 대통령이나 그 각료(국무위원)가 의석을 보유하거나 의사(議事)에 참가하거나 의회를 해산시키는 것 같은 관계는 존재치 않는다. 의회내각제가 입법부의 국민대표기능의 독점, 의회의 일원적 지배의 확립 등을 지향하는 데 반해 이 대통령제는 국민대표기능을 입법부와 행정부에 분담시켜 양자를 억제·균형의 이원적(二元的) 관계에 놓이게 하려는 것이다. 이러한 대통령제는 미국·필리핀 등지에서 그 예를 볼 수 있다.

한편 광의의 대통령제는 헌법상 대통령을 원수로 정하고 특정의, 그러나 대부분의 경우 형식적인 것에 그치는 권한을 그 지위에 부여하는 형식을 취하며 많은 나라에서 채택하고 있다. 왕정이 붕괴하고 공화제를 채택하는 나라가 늘어감에 따라 이러한 대통령제를 채택하는 나라가 늘어났다. 프랑스·서독·이탈리아 등이 이에 속하며 동부유럽·중남아메리카 지역·아시아 등지에서도 그 예를 많이 찾을 수 있다. 대통령의 선출방법은 의회에서의 선거에 의하는 경우(프랑스의 제3·4공화국), 입법부의원과 주·방(州邦)의 대표자와의 합동회의의 선거에 의하는 경우(서독·이탈리아), 연방내각의 각원(국무위원)이 연장자순으로 호선(互選)에 의해 선출하는 경우(스위스) 등 여러 가지 형태가 있다. 임기의 경우도 스위스에서는 1년, 서독에서는 5년, 이탈리아에서는 7년으로 나라에 따라 다르다.

대통령과 입법부·행정부의 관계도 나라에 따라 다르나 대통령 밑에 의회내각을 두고 대통령에게는 법률·조약의 서명, 고급공무원의 임명. 외국대표의 접견 등 극히 형식적인 권한을 주는 데 그치는 경우가 많다. 유럽의 대부분의 국가가 이 제도를 채택하고 있다. 이런 경우의 대통령제는 의회내각제와 대립하는 것이 아니라 오히려 의회내각제와 양립·융합되며 대통령은 행정수반의 성격을 띠지 않는 국가원수의 지위를 누리게 된다.

프랑스·서독·이탈리아 등은 보통 미국과의 대비(對比)에서 영국형의 의원내각제 국가로 분류되고 있으나 동시에 대통령제를 일부 도입하고 있다는 의미에서 볼 때 대통령제와 의원내각제의 절충형으로 분류되어야 할 것이다. 대의제국가(代議制國家)에 있어서의 행정제도는 영국형과 미국형이라는 양극 이외에 이런 절충형도 있다. 프랑스의 드골 대통령이 통치한 프랑스 제5공화국은 그런 절충형의 가장 대표적인 케이스라고 할 수 있을 것이다.

행정기구

行政機構

행정기구는 행정이라는 합리적 협동행위를 효과적으로 달성시키기 위한 정형적(定形的)인 직무 내지 권한의 체계를 말한다. 행정기구라는 말 대신 행정조직이라는 표현이 쓰일 때도 있으나 그런 경우에는 단순히 직무 내지 권한의 체계뿐 아니라 거기에 얽힌 인간의 심리나 행동 ― 비정형적인 조직의 문제 ― 도 그 의미 속에 포함된다고 보아야 할 것이다. 행정기구를 구성하는 주요단위가 행정기관 즉 관청으로 각기 특정의 사무를 소관하며 명확한 권한에 의거하여 행정권을 행사한다. 대통령과 내각도 행정기관의 일종이지만 단순히 행정권의 주체로서 행정기구 전체를 통괄하는 입장에 있다는 점에서 보통 말하는 행정기관과는 다르다.

보통 행정기관은 부·처·청·국·위원회 등 여러 가지 명칭으로 불리우나 이들은 전체의 정점에 서는 행정기관에 대통령＝독임제·내각＝합의제의 구별이 있는 것처럼 일반적으로 독임제와 합의제의 두 종류로 구별된다. 역사적으로는 절대왕제(絶對王制) 아래서 '위원회(추밀원)에 의한 행정'이라는 말이 있다는 데서 짐작할 수 있듯이 다원적인 정치세력에 이해를 대표할 기회를 주며 또한 책임자 상호간의 견제에 의하여 군주의 지위를 안정시키기 위해서 1개 부처를 복수책임자에게 담당시키는 합의제형(合議制型)이 널리 채용되었다. 그 형태는 지금도 영국이나 독일의 일부 관청에 남아 있다.

그러나 근대적인 행정기구는 한 사람의 책임자 밑에 다계층적 구조를 둠으로써 명령의 통일·결정의 신속·능률의 보장·책임한계의 명확 등을 기할 수 있는 독임제형 쪽으로 발전해 왔다. 그래서 오늘날에는 독임제형이 행정기관의 형으로서의 주축이 되어 있다. 그러나 일부에서는 복잡한 이해관계의 조절·전문적 지식의 흡수·공정하고 신중한 절차의 이행 등에 관한 필요를 충족시키기 위해 합의제형을 채택하려는 경향도 있다. 이 경향은 특히 미국에서 두드러져 각종 행정위원회의 형태로 구현되고 있다.

행정기구의 조직·편성은 국가마다 차이가 있다. 미국의 경우는 중앙행정조직이 12부(部)와 80여 개의 독립기관으로 구성되어 있는데 부처(部處)조직이 적은 것은 연방제·대통령부(府) 조직의 발달, 각종 독립기관조직 등 때문이다.

영국의 경우에는 중앙행정조직이 14개의 각내부(閣內部)와 그 이상의 각외부로 구성되어 있다. 각내부는 국무위원이 직접 통할하는 기관이며, 각외부는 국무위원이 의회에 대하여 최종책임을 지나 직접 통할하지는 않는 기관이다.

일반적으로 행정기관의 편성은 ① 행정목적, ② 행정대상으로서의 인간과 사물, ③ 행정처리의 방법, ④ 장소 등 여러 기준을 고려해서 결정되는 것이지만 실제에 있어서는 각기 국가의 역사적·정치적·사회적 환경의 영향을 받아 다양한 양상을 띠게 된다. 그리고 종래에는 행정기구를 종적으로 편성하는 기준이 중요시 되었으나 최근에는 행정에 있어서의 정보량·기획업무량·조정기능 등의 증대로 횡적 편성기준으로서의 행정처리방법이 지니는 비중이 점차 높아지고 있다.

행정국가의 등장

行政國家－登場

근대국가가 권력분립의 원리와 대의제도를 그 존립의 기반으로 삼은 것은 국가 왕권의 무제한의 지배에 종지부를 찍고 행정의 권한에 일정한 제한을 가하는 동시에 그것을 시민사회의 의사를 대표하는 입법부에 종속시키려는 의도에서였다. 이와 같이 성립된 국가는 경제활동의 자유와 사회의 안녕을 유지하는 데 필요한 최소한도의 기능 밖에는 갖지 않은 야경국가(夜警國家)였으며 또 행정부에 대한 입법부의 우위가 제도화 되어 있는 입법국가였다. 행정업무는 좁은 범위의 소극적 성격의 것에 머물러 있었으므로 그 기구도 소규모였고 공무원의 수도 적었으며 따라서 국민과의 접촉도 범위가 한정되어 있었다.

그러나 경제와 사회의 구조가 복잡해지고 당초에 생각되었던 자유방임의 원리에 의한 경제·사회의 자동적 조절작용을 바랄 수 없게 되자 지금까지 사적 활동의 영역이라고 간주되었던 여러 분야가 차츰 공적활동의 대상으로 옮겨져 국가가 개입하여 규제를 가하는 동시에 각종 서비스를 적극적으로 제공할 필요가 생기게 된다. 그래서 자연히 국가의 행정기능의 확대를 가져오고 그것을 반영한 큰 변화가 통치구조에도 생기게 되었다.

중앙집권화의 진행이라는 형태로서 나타난 이와 같은 변화를 입법부와 행정부의 관계에 비추어서 본다면 정치의 비중이 입법부에서 행정부로 옮겨진 현상이 나타난다. '의회의 위원회'라고 불리운 영국내각은 점차 '국가의 조종타(舵)'로서 주목받게 되었으며, 미국도 메리엄(1874-1953：미국의 정치학자)이 20세기초에 예언한 것처럼 '입법부의 지위저하와 행정부의 지위상승'을 경험하여 국가의 초지도자(超指導者)로서의대통령의 존재가 크게 부각하게 되었다. 이렇게 현대국가에 있어서는 대의제의 명분은 유지되면서 행정부에 대한 입법부의 우위가 상실되고 오히려 입법국가에서 행정국가로의 전환이라고 부를 수 있는 현상을 볼 수 있게 되었다.

이에 따라 행정부의 역할은 의회가 제정한 법률들을 기술적으로 집행하는 수동적인 것에서 입법과정에 직접·간접으로 관여하여 그 실질을 규제하기까지 하는 능동적인 것으로 전환했다. 이러한 변화를 촉진한 요인으로서는 ① 법안작성 과정에서의 행정부의 발언권 증대, ② 행정부에 대한 위임입법권의 증대, ③ 행정부에 있어서의 자유 재량권의 증대 등이 있다. 그 결과 입법과 정책결정은 의회에서, 행정과 정책집행은 내각·대통령이라는 정형이 점차 흐려지는 대신에 정책결정과정에서의 입법부와 행정부의 상호관련이 두드러지게 되었다. 이리하여 현대국가는 권력분립제의 명분은 유지하면서도 거기에 실질적인 수정을 가해서 입법과 행정을 접근시키는 방향으로 움직이고 있다. 이러한 통치구조의 변용(變容)은 의원내각제나 대통령제의 구분과는 아무런 관계 없이 널리 유럽 지역이나 아메리카 지역에서 보여주고 있다.

행정기구의 재편성

行政機構－再編成

현단계에서의 행정은 ① 기구의 팽창, ② 공무원의 격증, ③ 국민과의 접촉의 증대 등으로 특색지워진다. 소위 거대정부의 성립이 현대국가의 일반적 경향이며 행정의 통합과 지도권의 형태를 어떻게 하여 확보할 것인가가 당면과제로 되고 있다. 이는 미국형의 대통령제의 경우나 영국형의 의원내각제의 경우를 막론하고 다 같이 제기되고 있는 문제이다.

그래서 미국에서는 대통령의 무거운 책임을 경감시키기 위해서 백악관(白堊館)에 단체작업(특별보좌관제에 의한 참모연구 작업)의 터전을 마련하고 있으며 영국에서는 내각의 구심력(求心力)을 높이기 위해서 수상의 지도적 책임이 강조되고 있으며 그 지위와 권한을 강화하기 위한 노력이 베풀어져 왔다. 이러한 점에 있어서는 대통령제와 의원내각제 사이의 거리가 실질적으로는 보기보다 가깝다고 할 수가 있을 것이다. 이러한 경향을 행정기구의 정점에 있어서 뿐 아니라 그 전반에 관해서도 지적될 수 있다. 이를 단적으로 말해주고 있는 것이 소위 계선－참모의 분리에 중점을 두는 행정기구의 기능적 재편성 특히 참모 부분의 강화 확충이라는 공통적 경향이다.

계선은 행정시책의 운영·실시를 담당하는 기관이나 부문을 가리키는 말로서 명령계통으로 이루어지는 수직조직이다. 이에 반해서 참모는 직접 운영·실시에 관여하지 않고 계선의 활동을 원활케 하는 데 필요한 윤활유(정보·계획·조정 등)를 제공하는 횡적 기능을 가지는 조직이다.

이러한 계선－참모의 구별은 군대의 야전부대－참모부문의 구별에 그 기원을 두며 전통적으로 행정기구는 계선체제로서 포착되어 왔기 때문에 나폴레옹의 참사원(參事院)의 창설처럼 참모의 조직을 제도화시킨 예가 없었던 것은 아니나 일반적으로 말해서 참모조직의 중요성은 충분히 인식되기에 이르지 못했다. 단적으로 말해서 행정기구의 규모가 작고 간단한 구조로도 족하던 단계에서는 계선과 참모의 분리가 그리 절실한 문제가 아니었던 것이다.

그러나 '거대한 정부'가 성립되고 행정기구가 대규모화·복잡화됨에 따라 정보·계획·조정 등의 새로운 기능의 중요성이 증대하여 종래의 종적 계열과는 다른 새로운 횡적 기능을 담당할 참모기관의 창설이 필요하게 되고 또 동일기관의 내부에서도 계선과 분리된 참모기능의 명확한 규정이 필요하게 되었다. 앞서 말한 행정기구의 4개 편성기준(( 행정기구) 가운데서 행정처리방법의 비중이 높아가고 있는 현상도 이와 관련이 있다. 이러한 참모기구의 등장은 본질적으로 행정국가의 단계에 있어서의 행정의 질적 변화에 대응하고 있다. 경제·사회의 부조리를 시정하고 그것을 계획적으로 관리함을 목적으로 하는 거대한 행정의 시도는 그 자신을 효율적으로 운영하기 위해서 고도의 계획·관리기능을 필요로 한다. 이 요청에 응해서 등장한 것이 행정관리의 장치로서의 참모기구인 것이며 여기에는 여러 계획기관과 조정기관이 있다. 이러한 기구의 예는 미국의 대통령 보좌관·자문기관에서 소련의 국가계획위원회에 이르기까지 그 형태는 각양각색이다.

그러나 참모기관의 정비만으로 행정기구 전반의 통합이 이루어지는 것이 아니며 그것과 병행해서 시간과 더불어 변화하는 행정수요에 맞추어 라인의 각 기관을 재편성하는 것도 중요한 일이다. 오늘날 모든 나라에서 행정기구가 비대화함에 다라 그 합리적 재편성 즉 행정개혁의 부단한 노력이 요구되고 있다. 이러한 개혁은 계선기관의 기능적 재편성과 참모기관의 정비·확충을 연관지어 전체적으로 계선과 참모가 유기적으로 결합된 행정기구를 만들어 내는 데 그 목적이 있다.

관료제

官僚制

현대국가의 관리 기구로서의 거대한 정부의 출현은 곧 거대한 행정관료제의 등장을 시사한다. 관료제는 넓은 의미에서는 대규모조직에서 공통적으로 볼 수 있는 합리적인 관리체를 가리키는 말로 사용되나 정치학상의 한정된 의미에서는 '정부의 통제력이 관료의 수중에 완전히 장악됨으로써 관료의 권력이 일반시민의 자유를 침해할 우려가 있는 통치형태' (라스키)로서 해석된다. 전자의 관료제의 개념을 발전시킨 사람은 독일의 사회학자이며 경제학자인 M·베버(1864-1920)였다. 베버에 의하면 '근대적 관료제의 지표'는 ① 권한(분업의 합리화), ② 계급제(위에서 아래로 내려오는 명령의 하강과 아래서 위로 올라가는 책임의 상승), ③ 공(公)·사(私)의 분리(행정수단과 행정직원의 분리), ④ 문서에 의한 사무처리, ⑤ 전문능력중심(專門能力中心：情實의 배제, 능력에 의한 승진·경력제) 등의 여러 가지 원칙에서 찾을 수가 있다.

근대관료제는 이러한 특징을 가짐으로써 그 이전의 전통적 사회에서 군주의 사적(私的) 소유권을 기초로 해서 성립된 '가산관료제(家産官僚制)'와는 질적으로 구별되며 기계에 비할 수 있는 고도의 능률성을 발휘할 수 있다. 이러한 특징과 기능을 갖는 관료제는 복잡화하고 기계화하는 현대사회에서는 불가피한 것으로 간주된다. 그래서 관료제화는 대규모조직 일반에 나타나는 공통현상으로서 현재화(顯在化)하나 특히 정부에 있어서는 그 필요가 두드러진다.

그러나 관료제화의 진행은 합리적인 관리체제를 가져오는 반면에 형식적 획일성·규칙만능·시야의 협소화·번문욕례(煩文縟禮)·파벌주의 등의 소위 관료주의의 폐단을 수반한다. 이러한 폐단은 몰인격적인 기술적 수단의 체계로서 설계된 관료제가 아이러니컬하게도 거꾸로 그 체계 속에 끼게 된 구성원의 인격적 요소와의 충돌에서 예기치 않게 생긴 기능장애적 성격을 띠게 되는 경우가 생긴다. 다시 말하면 관료제를 특색짓는 기술적 합리성이 결과적으로 비합리성을 가져와 능률의 저하를 초래한다는 것이다.

그래서 행정관료제의 경우에는 이러한 능률과 관계되는 기능장애 외에 보다 더 중요한 책임에 관계되는 기능장애를 가져온다는 사실을 간과해서는 아니된다. 본래는 국민복지에 봉사해야 될 관료제가 행정국가의 기술적 장치로서 지나치게 발달한 나머지 그 자체가 목적적 존재가 되어 국민복지를 위협하게 될 위협성이 짙게 존재하게 되며 여기에서 라스키가 지적한 관료정치의 문제가 다시 등장하게 되는 것이다.

이론적으로는 정교한 기술적 체계로서의 관료제는 정치가에 의한 전문적 행정능력에 봉사하는 것이 그 본래의 존재이유이나 현실에 있어서는 관료제의 발달과 더불어 그것을 제어(制御)하는 정치가의 능력이 저하될 뿐 아니라 오히려 관료제 자체가 정치가를 제어하는 경향까지 나타내고 있다. 행정국가의 단계에 있어서의 관료제는 민주주의에 있어서 이러한 본질적인 문제를 내포하고 있는 것이다.

테크노크라시

Technocracy

현대국가의 관료제 또는 그 구성원인 관료들의 존재이유는 더 말할 것도 없이 그들이 몸에 지니고 있는 고도로 세련된 전문적·기술적 능력에 있다. 그래서 이 점에 주목하여 기술능력에 의한 사회의 관리·지배라는 관점을 강조해 나간다면 거기에 소위 테크노크라시, 즉 기술자에 의한 지배 혹은 기술자 정치라는 개념이 떠오르게 된다.

이러한 개념은 대규모의 조직과 과학적 관리법이 발달한 20세기 초기 이래로 형성되어 왔으며 베블렌(S. Veblen, 1857-1929：미국의 사회·경제학자)이나 바넘(J. Barnum, 1905- ：미국의 정치평론가)에 의해 과학자·기술자 또는 경영전문가집단에 의한 정치의 기술적 제어와 이를 축으로 한 경제·사회의 개량이라는 생각이 널리 퍼지게 되었다. 그 후 경이적인 과학·기술의 발달로 인하여 컴퓨터를 비롯한 새로운 기술체계가 개발된 결과 그것을 구사해서 계획·결정·관리 주체로서 행동할 과학자나 전문가집단의 등장이 가능하게 됨으로써 테크노크라시에 관한 이론이 다시금 활발히 전개되기에 이르렀다. 갈브레이스가 제창한 '테크노스트럭처(Technostructure)'는 그 대표적인 예이지만 기술자·전문가에게 정치를 일임하자는 이론은 프랑스와 영국에서도 활발히 전개되고 있다. 미국에서 맥나마라 국방장관 시대에 개발되어 행정전반에 걸쳐 널리 적용된 PPBS 같은 새로운 관리수법이 그 효율성을 충분히 발휘해 나간다면 행정 테크노크라시가 성립될 가능성도 충분히 있다고 보아야 할 것이다.

그러나 기술자·전문가의 지혜와 결단능력을 신뢰하여 그들에 의한 지배를 이상적인 정치형태라고 지지하는 소리가 있는 반면에 관료정치의 경우와 마찬가지로 테크노크라시로 심각한 기능장애를 일으킬 가능성이 있다고 경고하는 소리도 있다.

행정의 민주적 통제

行政－民主的統制

행정은 그것이 아무리 합리화되고 기술화된다 하더라도 그 본래의 봉사대상인 국민의 이익이나 요구와의 사이에 간격이 생기기 쉽다. 그리고 그 역할이 봉사적인 것에서 지배적인 것으로 변질한다면 그것은 목적과 수단의 전도라고 해야 할 것이다. 현대국가에 있어서의 행정직능의 확대는 한편으로 능률화·합리화를 요구하면서 또 한편으론 행정의 민주적 통제를 강력하게 요구하는 소리를 수반하고 있다.

그러나 이는 새로 시작된 문제가 아니라 근대 국가의 역사만큼 오래된 문제이다. 권력분립과 대의제의 원리는 말하자면 행정의 민주적 통제를 위한 원리라고 할 수 있을 것이다. 의회는 국민의 요구를 법률이나 예산의 형태로 행정부에 제시하고 행정은 그것에 의해 구속되었다(입법통제·재정통제). 또 관리임명에의 동의와 탄핵 등 인사면에서의 통제도 의회가 행정부에 대해서 갖는 유력한 무기이다. 그리고 의원내각제하의 의회는 내각불신임을 의결할 수 있는 권한을 손에 넣었다. 이 밖에도 의회에는 국정감사라는 행정통제수단이 있다. 또 스웨덴 같은 일부국가의 의회에는 행정관청에 대한 시민의 불만을 받아들여 처리하는 상설기구가 있다.

3권분립의 또 하나의 기관인 재판소(法院)는 사법기능을 통해서 행정을 통제하는 권한을 갖고 있다. 다만 이러한 사법적 통제에는 보통의 사법재판소(법원)에 그런 기능을 일임하고 있는 영국이나 미국의 형태와 특별한 행정재판소를 설치해서 행정사건을 취급하는 독일·프랑스 형이 있다.

이러한 의회나 재판소(법원)에 의한 즉 외부로부터의 행정통제는 권력분립과 대의제의 원리를 반영하는 중요한 수단이기는 하지만 그것만으로는 필요한 효과를 얻을 수 없다. 외부로부터의 통제가 행정부측에서 책임 있게 받아들여지기 위해서는 행정부내에 명확한 통제 책임의 자세가 확립되어 있지 않으면 안 된다. 뿐만 아니라 입법에 의한 통제가 위임임법의 증대 등으로 실질적으로 제약되는 행정국가의 단계에서는 외부로부터의 통제 효과는 오히려 감소되는 경향이 있어 행정내부의 책임태세의 확립이 가일층 요구되는 사정에 있다. 행정내부의 자체통제는 명확한 권한과 책임의 체계를 만들려는 노력으로서도 나타난다. 권한·직위계급제·공사의 분리·문서규칙 등의 원칙에 의해 특색지워지는 관료제는 실은 행정의 자체통제를 가능케 하는 기구적 수단이라고 간주될 수도 있다. 그리고 권한과 책임의 체계화에 있어서는 체계의 비대화 내지 경직화(硬直化)를 방지하기 위해 집권화(集權化)뿐 아니라 분권화까지를 생각할 필요와 체계의 원활한 움직임을 위해서는 라인－스태프 관계를 정비할 필요도 나오게 된다.

그러나 행정내부의 자체통제의 문제는 이러한 제도적인 권한·책임의 체계라는 차원에서 끝나지 않으며 그 체계 속에 위치한 행정관의 윤리의식이나 전문적·기술적 규범 ― 내면화된 규율－의 차원에까지 미친다. 이는 행정관의 자유재량의 폭이 넓어지는 경향에 있는 오늘의 단계에서는 행정의 책임을확보하는 수단으로서 특히 중요성을 더해 가고 있다.

그러나 행정내부의 자체통제의 노력은 그것만에 의존할 경우 처음의 의도와는 다른 또는 정반대의 결과를 나타낼 위험성도 지니고 있다. 행정의 합리화·기술화·과학화는 관료제·테크노크라시의 기능장애라는 심각한 문제를 수반할 가능성을 지니고 있다. 그래서 행정의 외부에도 새삼 의식을 돌려 민주적 통제의 가능성을 찾아보려는 노력이 나오게 된다. 각종 심의회나 자문위원회 또는 시민과 정부 사이의 대화의 길이 되는 PR 및 행정상담·민원처리 등이 오늘날 자주 문제가 되는 것도 그 때문이다. 그래서 '시민의 행정참여'라는 새로운 문제가 오늘의 현실 속에 떠오르게 되었다.

이상의 말을 마무리하자면 행정의 민주적 통제는 어느 한 수단이나 세력에 의해 확보되는 것이 아니라 행정의 내적·외적인 여러

요인이 함께 건설적인 방향으로 작용함으로써 이루어지는 것이라고 할 수 있을 것이다. 규모가 작은 정부의 단계에서는 가령 입법권한의 행사 만으로도 행정의 민주적 통제가 가능했을지 모르나 오늘날과 같은 거대한 정부의 단계에서는 행정의 민주적 통제를 위한 만능 수단 같은 것은 있을 수 없다.

영국의 행정제도

英國－行政制度

영국은 '의원내각제(議院內閣制)의 모국'이라고 불리운다. 영국의 의원내각제의 역사는 월폴 내각이 하원에서 불신임을 받았다는 이유로 당시에 왕의 신임이 있었음에도 불구하고 총사직을 단행한 1742년까지 거슬러 올라갈 수가 있다. 그러나 불문헌법(不文憲法)의 영국에서는 의원내각제에 관한 성문규정이 있는 것이 아니며 내각이라는 문자 자체도 1937년의 각원법(閣員法) 제정 이전에는 법률상 사용된 일이 없었다. 제도란 대부분이 역사와 더불어 형성된 관습이며 따라서 거기에는 형식과 실질 사이의 거리가 적지 않아 제도의 운영도 탄력 있게 행해지게 마련이다.

형식적으로 보면 영국의 행정권은 '추밀원(樞密院)의 왕(King in Council)'에게 있으며, ① 육해공군의 통수 ② 영전훈위(榮典勳位)의 수여 ③ 관리의 임명 ④ 조약체결 ⑤ 외교사절의 임명·접수 ⑥ 사면(赦免) ⑦ 의회의 소집·해산 등은 모두가 국왕의 대권(大權)에 속한다. 그러나 현실적으로는 이러한 권한이 모두 내각의 건의에 의해 행사되며 국왕이 이 원칙에서 벗어난 행동을 하면 그것은 국왕의 지위를 위태롭게 하는 것이라고 간주되었다. 왕의 권한행사가 궁극적으로는 내각에 의해 제한된다는 점에서 볼 것 같으면 행정권은 실질적으로는 내각에 속한다고 해야 할 것인데 여기에서 내각의 책임성이 생기게 된다.

'추밀원의 왕'이라는 형식은 전에 추밀원이 국왕을 보좌하는 행정중추기관이었던 사실에서 유래하나 현재의 추밀원은 그런 중요한 지위를 완전히 내각에 이양하고 있다. 추밀고문관(樞密顧問官)의 수는 약 300명으로서 내각의 각원 전원이 추밀고문관으로 임명되나 추밀원의 주요기능은 추밀원령(樞密院令)이나 칙령(勅令)에 일정한 형식적 효과를 부여하는 등 명목적·의례적인 성격이 짙다.

내각은 수상(국무총리)과 각원으로서 구성된다. 형식적으로는 수상이나 각원이 다 국왕에 의해 임명되나 실제로는 하원의 다수당 당수가 수상이 되며 각원은 수상이 다수당 의원 가운데서 자유재량에 의해 선출한다. 양당 정치(兩黨政治)가 발달되어 있는 영국에서는 야당 당수도 각기 분야에 정통한 유능한 소속의원들로 '섀도 캐비닛'을 조직하고 있으므로, 사실상 정권교체는 '섀도 캐비닛'과 '집권내각'의 자동적 교체를 이루게 된다. 이렇게 성립되는 내각은 하원의 신임을 발판으로 해서 행동하며 수상(국무총리) 통솔하에 의회에 대해서 연대책임을 진다. 의회에 대한 내각의 책임을 담보하는 수단으로서 제도화된 것이 하원의 내각불신임권이며 이것과의 균형을 유지하기 위하여 내각에 의회 해산권이 부여되어 있다. 하원의 내각불신임권과 내각의 하원해산권은 영국의 의원내각제를 '진정한 의회내각제'로 발전시키는 데 중요한 요소로 되었으며 이에 따라서 입법권과 행정권이 균형있게 융합된 권력융합형의 통치구조를 형성하고 있다.

의원내각제는 그 성립의 경위에서도 분명하듯이 본래는 입법권에 의한 행정권의 제어를 목적으로 한 것이었다. 오늘날에 있어서도 이러한 기능이 의원내각제에서 기대되고 있다는 것은 의심할 여지가 없는 사실이다. 그러나 오늘날 의회내각제하의 내각은 배저트(W. Bagehot, 1826-77, 영국의 실증적 이론가, 경제학자·정치평론가, 『이코노미스트』誌의 편집자)가 말한 '의회의 위원회'와는 다른 이미지를 갖고 있다. 전쟁이나 경제불황의 영향과 복지국가를 지향하는 노력 등의 영국에서도 행정권의 확대·강화를 초래하여 의회에 대한 내각의 지위를 상대적으로 높여주어 왔기 때문이다. 그런 결과 같은 의원내각제의 테두리 안에 머물러 있으면서도 권력의 중심은 차츰 의회에서 내각으로 옮겨져 와서 의회정치가 내각정치에 대체되는 현상이 일어났다.

셰닝(영국의 정치학자)의 말을 빌리자면 내각은 '영국헌법체계의 중핵'이며 '다양한 기능을 행사하는 다수의 이질적 기관을 통합하여 정부제도에 통일을 가져오는' 역할을 하고 있다.

이러한 변화에 따라 로이드 조지(1879-1941：영국의 정치가)의 내각관방(內閣官房)의 창설(1916)에 있어서 대표되는 내각의 제도화·정형화의 움직임이 표현화함과 동시에 내각의 통솔자로서의 수상의 지위도 현저히 강화되었다. 역사적으로 보면 수상은 내각과 불가분의 존재였음에도 불구하고 수상(국무총리：prime minister)이라는 표현은 20세기 초까지 공식적으로는 사용되지 않았으며 월폴(R·Walpole, 1676-1745：영국의 정치가, 首相)시대 이래의 '제1대장경(第一大藏卿)'이라고 부르는 옛날 명칭이 그대로 사용되고 있었으며 또 그 자격에 대해서 봉급이 지급되었다. '수상인 제1대장경'에 대해서 정식으로 봉급이 지급된 것은 1937년의 대신법제정(大臣法制定) 이후이다.

오늘의 수상은 대신(국무위원：장관)의 임명권을 비롯하여 의회해산권에 이르기까지 광범한 권한을 가지며 내각관방을 통해 각의(閣議)의 의제를 통제하고 또 자기의사로 각 정부관서를 자유로이 감독할 수도 있다. 수상의 지위·권한은 매우 강력해졌으며 보는 각도에 따라서는 미국의 대통령에 가까운 존재라고까지 말 할수 있다.

사실 로이드 조지나 처칠(1874-1964：영국의 정치가)은 그러한 '수장적 수상(首長的首相)'의 전형이었다. 그러나 수상의 지위·권한이 이런 방향으로 변해 왔다고 해서 수상의 지도역량이 누구의 경우에도 동일한 형태로 나타나는 것은 아니다. 수상의 직위는 그 자리에 앉는 인물에 따라 다채로운 변화를 할 정도 탄력성을 갖추고 있는 것이다.

내각의 실제적인 규모·구성을 보더라도 주어진 상황과 수상 자신의 개성에 따라 상당한 차이가 있으나 대체로 말하면 ① 옛날에는 다수의 각원(국무위원)으로 구성된 형, ② 전시(戰時)의 소수내각, ③ 전후(戰後)의 중간규모(16-18명의 각원：국무위원) 내각이 주가 되었다. 옛부터의 행정기구를 그대로 유지하면서 새로운 행정수요에 응해서 관청을 만들어 온 영국에는 수많은 정부관서(部處)가 존재하며 제2차대전 중에는 대신(장관)의 수가 55명에까지 달했다. 그래서 1937년의 대신법(국무위원법)은 각내상(各內相)－각외상(閣外相)의 구별을 설정하고 각내상은 17명으로 제한하되 그 중하원의원이 15명을 초과해서는 안 된다는 규정을 두었다.

각내상의 그룹에 속하고 따라서 내각의 각원 자격을 갖는 장관으로서는 보통 외상(外相)·내상(內相)·장상(藏相)·국방상(國防相)·추밀원의장(樞密院議長)·대법관(大法官)·연방관계상(聯邦關係相)·국새상서(國璽尙書)·스코틀랜드 상(相) 등이 있으며 여기에 주택지방행정상(住宅地方行政相)·문교상(文敎相)·농어상(農漁相)·동력상(動力相) 등에서 약간명이 보충적으로 추가된다. 애틀리 내각에서 시도된 바와 같이 국민보험상(國民保險相)·식량상(食糧相)·육군상(陸軍相)·해군상(海軍相)·공군상(空軍相)에게까지 각내원대신(閣內院大臣)의 지위를 주면서도 실제로는 그 소관사항이 직접 의제가 되지 않은 한 각의에의 출석을 요하지 않는 형태로서 내각에서 떨어지게 하는 방법도 채택한 바 있다.

이렇게 다양한 모습을 보이면서 내각 수상 영도하에 통합·조정의 기능을 담당하는 기구로 나타내고 있으나 각내(閣內)―각외성(閣外省)이 함께 존립하는 복잡한 구조의 행정기구를 효과적으로 움직이기 위해서는 여러 보조적인 조정기구가 필요하게 된다. 이러한 기구로서 먼저 들 수 있는 것은 내각관방(內閣官房)이지만 내각관방 이외에도 관계 각원(關係閣員)들로 구성되는 내각위원회(內閣委員會)가 있는데 그 가운데서도 상설 내각위원회로서 오랫동안 활약해 온 국방위원회(國防委員會)와 내무위원회(內務委員會)는 특히 널리 알려져 있다. 전후 한때 경제정책위원회(經濟政策委員會)가 설립된 일도 있으나 이는 얼마 안 가서 대장성으로 옮겨졌다. 이들 위원회는 수상을 의장으로 하고 관계각원을 위원으로 구성된 것이며 필요한 여러 문제의 조정기능을 발휘해 왔었다. 위원회 대신에 무임소상(無任所相)이 임명되어 특정사항에 관한 각 성간의 조정이 그에게 일임되는 예도 적지 않다.

이러한 조정기능과의 연관에서 대장성(재무부)의 존재가 특히 주목된다. 전통적으로 대장성은 내각에서도 가장 중요한 지위를 차지해 왔으나 첫째 내각권능의 확대, 둘째 행정기구의 팽창을 배경으로 계획·조정·관리 등의 참모기능의 충실화가 필요하게 되면서부터 그와 관계되는 주요부문을 차례차례로 그 소관영역으로 흡수하게 된 것이다. 그 결과로서 예산·경제계획은 물론이고 인사관리나 능률관리까지도 장악하는 대규모의 참모기관으로 발전하여 미국의 대통령부 기구에 비교될 만한 존재가 되었다. 수상이 '제1 대장경(第一大藏卿)'의 직함을 오늘날에도 행사하고 있는 것은 역사적으로 대장성이 수 명의 대장경으로 구성되는 위원회였던 사실의 연장에 불과한 것이지만 최근의 대장성의 참모적 중요성을 생각한다면 제1대장경 즉 수상이라는 형식도 수긍이 간다.

위에서 설명한 것 이외에도 여러 종류의 참모기관이 있으며 또 수많은 심의회와 행정위원회가 설치되어 오늘날의 행정에 있어서 필요한 정보수집업무를 담당하고 있다. 그러나 전통이 오래되고 구조가 다원적인 관계로 말미암아 영국의 행정기구는 통합과 효율적 운영을 위한 가일층의 개혁의 노력이 필요하다 하겠다.

미국의 행정제도

美國－行政制度

영국이 권력융합형(權力融合型)의 의원내각제의 모국이라고 한다면 미국은 그와 대극적(對極的)인 위치에 놓여 있으며 행정제도의 특색으로서는 무엇보다도 먼저 행정권을 입법권 및 사법권으로부터 명확히 분리시켜 그것을 공선(公選)의 국가원수(國家元首)인 대통령에게 부여하는 구조에서 찾을 수 있다.

대통령제를 처음으로 채택한 미국에서는 그 제도가 엄밀한 3권분립(三權分立)의 원리 위에 입각해서 성립된 점에 특색이 있다. 또한 이 대통령제는 비단 연방 단계만으로 끝나는 것이 아니라 주단계 ― 나아가서는 지방단계 ― 에까지 미치고 있다(연혁적으로 오히려 주단계에서 최초로 채택된 엄격한 삼권분립제도가 헌법제정에 의하여 연방단계에서 채택한 것이라고 볼 수 있겠다).

미국은 단일국가인 영국과 달리 연방국가이며 헌법도 ① 연방제, ② 권력분립제, ③ 민주주의를 3대원리(三大原理)로 하고 있다. 미국의 행정제도를 올바르게 이해하려면 이 점을 먼저 인식하면서 넓은 시야에서 행정제도를 살펴볼 필요가 있다.

대통령은 국가원수＝행정수반으로서 광범위한 권한을 가지고 있다. 대통령은 상원의 건의를 존중하며 그 동의를 얻어 조약을 체결하고 자기 나라의 외교사절의 임명과 외국사절의 접수를 행하며 또 자유재량으로 상원의 동의없이 외국과 행정협정을 체결할 수 있다. 국방에 있어서는 3군(陸·海·空軍) 및 현역소집중의 주방위군의 총사령관으로서 군의 통수권을 장악한다. 내정면에서는 ① 각부장관을 비롯한 전체관리를 임명하며(다만 특정 고급관리의 임명은 상원의 동의가 필요하다), ② 행정각부의 장관으로부터 각자 소관사항에 관한 의견을 듣고, ③ 법률이 성실하게 집행되도록 감시하며, ④ 형(刑)의 집행연기·사면(赦免) 등을 행할 수가 있다. 또 의회와의 관계에 있어서도 ① 연방의 상황과 기타에 관한 교서(敎書)를 보내고, ② 필요하고 적절하다고 판단되는 법안의 심의를 권고하며, ③ 그렇지 못하다고 판단되는 법안에 대해서는 거부권을 발동하고, ④ 또한 비상시에는 의회를 소집할 수 있다. 이러한 헌법상의 권한 이외에 또한 정당의 지도라는 헌법 외의 권한도 가지고 있다.

이와 같이 광범한 권한을 가지고 있는 대통령은 헌법상 강력한 대통령임을 기대하고 있다. 사실 헌법 제정의 과정에서 영국 국왕의 전제에 대하여 쓰라린 기억이 남아 있었기 때문에 처음에는 1명이 아니라 3명의 행정장관을 두자는 주장이 일부에서 강력히 대두되었음에도 불구하고 1명의 대통령에게 이러한 강력한 헌법상의 권한이 부여된 것은 강력하고 능률적인 연방정부가 필요하다는 해밀턴(A. Hamilton, 1755-1804：미국의 정치가, 초대 재무장관) 등의 주장 즉 연방정부는 '강력하고 능률적인 행정부'가 필요하다는 주장이 관철되었기 때문이다.

그러나 이러한 대통령에 대하여 단순히 강력한 대통령이라고만 생각하는 것은 적당하지 못하다. 왜냐하면 미국의 대통령은 ① '연방 대 주' ② '의회 (및 사법부) 대 대통령'이라는 형태의 권력(權力)의 분할에 의하여 상호견제와 균형을 달성할 수 있도록 설계되어 있기 때문이다. 의회와의 관계를 볼 것 같으면 대통령은 위에서 설명한 바와 같이 거부권을 포함한 몇 가지 권한을 보유하고 있으나 이러한 권한을 방치할 경우에는 그 자체가 '선거에 의한 전제'의 형태로 발전할는지도 모르는 강대한 입법권을 갖는 의회와의 세력균형을 위한 부득이한 자기방위적인 권한이라고 볼 수 있기 때문이다.

근본적으로 미국대통령은 권력분립＝상호견제·균형의 테두리 안에 그 위치가 정해져 있으며 외형상으로는 그 유례를 볼 수 없을 만큼 강력한 행정수반인 것 같아 보이지만 그 권력의 행사에 있어서는 많은 제한을 받는다. '비상한 권한'과 '비상한 제약'(J. F. 케네디)의 틈바구니에 끼어 있는 미국 대통령은 "영국의 수상 이상인 동시에 그 이하이기도 하다"(라스키)라는 결과도 된다.

이것은 대통령이 강력한 존재로서 또는 무력한 존재로서도 나타날 수 있다는 것을 시사하는 것이다. 해밀턴 등이 제창한 연방의 우위·대통령의 강력한 행정권이라는 개념은 주(州)의 우위·무력한 대통령의 관할권＝의회의 우월성이라고 하는 개념과 충돌하며 그 후 오랫동안 후자의 개념이 지배적이었다. 그러나 첫째 사회적 불만의 배출구로서의 프런티어의 소멸과 둘째 빅 비즈니스(거대한 기업) 등의 여러 조건을 배경으로 하여 19세기 말엽부터 점차 대통령의 지도권한의 강화를 부르짖는 소리가 높아졌으며 20세기에 들어와서 뉴딜 정책의 성공에 힘입어 결정적으로 그러한 경향이 되어 소위 '새로운 해밀턴주의'의 시대가 도래하기에 이른 것이다. 그 결과 헌법상의 규정에는 하등의 변동도 없었음에도 불구하고 무력한 대통령이 강력한 대통령으로 바뀌게 된 것이다.

대통령의 단독책임원리는 그와 비견할 만한 자의 존재를 허용하지 아니하며 이것은 부통령의 지위에 비추어 보아도 명백하다. 부통령은 대통령과 함께 선출되어 임기도 같은 4년이지만 대통령이 사망 또는 기타의 이유로 집무가 불가능할 때 그 지위를 계승하게 되나 보통은 상원의장이라는 한직을 차지하는 데 불과하다. 행정부의 운영이라는 면에서 본다면 대통령에 의해 임명된 행정부처의 장관의 권한이 훨씬 더 중요한 위치를 차지하고 있는 것이다.

미국의 경우 연방정부의 부처조직은 국무부·재무부·국방부·법무부·내무부·농무부·상무부·노동부·보건후생부·교육부·주택도시개발부·운수부·에너지 부의 13부로 이루어져 있는데, 다른 나라에 비해 부처조직이 적은 것은 부에 준하는 권한과 책임을 지닌 독립정부기관조직과 소위 '대통령 행정부'라고 불리는 대통령 직속기구의 발달에 기인한다.

즉 이들 기관조직은 각자 독립적으로 소관 사무를 관장하며 대통령에 대해서만 책임을 지는 동시에 부처조직과 독립하여 행정권을 행사하다. 여기에 행정수반으로부터 어느 정도의 독립적인 지위를 점하며 준(準)입법권 및 준사법권과 집행권(규제권)까지 보유, 행사할 수 있는 각종의 독립위원회조직 또한 미국적 행정제도의 특질이다.

이러한 제도적 특질은 미국식 대통령제에 있어서 주요원리의 하나인 대통령 단독책임의 원리에 기초하는 것이며, 과거에는 부처조직을 중심으로 국무회의의 제도회 및 의사결정기관화를 시도하였던 예(아이젠하워：제34대 대통령)도 있었으나 대부분의 경우 대통령의 자문기관 이상의 지위를 인정하지 않는 경향이었다.

이런 논거로서 부처조직의 일부 기능을 분리하여 '대통령부(府)' 또는 '대통령 행정부'라고까지 불리는 대통령 직속기관, 즉 스태프 조직으로 전속시켰으며, 부처조직의 확대개편보다는 대통령의 직접적인 통수권이 미치는 독립정부기관의 설치가 두드러졌다. 따라서 이는 대통령에 의한 행정의 통합을 의미하는 것으로 이들 각 조직의 성격·활동은 전적으로 대통령 개인의 의사 여하에 달려 있게 되는 동시에 특히 스태프 조직은 대통령직의 교체에 따라 전반적으로 해체·조직되는 것이 미국 행정부의 특질이며, 미국식 대통령제를 채택하고 있는 국가의 특징이기도 하다.

미국의 대통령 직속기구는 흔히 백악관으로 불리는데, 보좌관 조직인 백악관사무국과 행정관리예산국·국가안전보장회의(NSC)·경제자문협의회·중앙정보국(CIA)·무역대표부·운하교섭대표부·환경문제위원회·과학기술정책국·임금물가안정위원회 등으로 이루어져 있으며, 독립정부기관은 현재 약 90여 기관이 있는데 주요한 것으로는 우정공사(郵政公社：우리나라의 정보통신부에 해당한다)·환경보호국·연방준비제도이사회(FRB)·증권거래위원회(SEC)·항공우주국(NASA)·군비관리군축국·민간항공위원회·수출입은행·국제무역위원회·연방통신위원회(FCC)·국제교류처(ICA)·국가안전보장국·조달국·공정고용기회위원회 등이 있다.

부처조직 아래 외국(外局)은 독립기관이 아니며, 주요한 것으로 연방수사국(FBI：법무부)·공중위생국(보건후생부)·식품의약국(FDA：보건후생부)·연방항공국(운수부)·해안경비대(운수부)·국제개발국(AID：국무부)·국방정보국(DIA：국방부) 등이 있다.

프랑스의 행정제도

France－行政制度

영국이나 미국과는 달리 프랑스는 근대국가로 성립된 후에도 군주제로부터 공화제로 넘어가는 진폭 사이에서 흔들리면서 행정제도도 변화해 왔다. 제1공화국에 있어서의 의회주권과 나폴레옹 제정(帝政)의 강력하고 능률적인 행정기구라는 두 가지 기본적 지향이 이런 과정에서 교차되면서 프랑스적인 특색을 가진 통치기구를 낳아 왔다. 제2공화국 시대부터 제4공화국의 붕괴에 이르는 동안 행정제도의 정통적인 형태로서는 수정된 의원내각제가 채택되었다. 여기에서 말하는 수정의 초점은 내각에 의한 의회해산권의 부정(제2공화국) 내지는 제한(제3·4공화국)을 하려는 데 있었다. 그 결과 의회의 지위는 안정되었으나 군소정당의 난립상태가 생기고 이에 따른 약체의 연립내각이 성립되어 정국은 안정을 잃게 되는 결과를 초래했다. 전제정치 재현(再現)의 방지수단으로서 이러한 상태를 긍정하는 한 정국의 불안정은 그대로 정치의 불안정을 의미하지는 않았으나 전쟁·내란 같은 조건하에서는 이러한 사태가 정치의 위기를 초래하고 정체의 붕괴를 초래하게 된 것이다.

제4공화국의 뒤를 이어 등장한 드골 체제(제5공화국제)가 전철을 밟지 않으려 한 것은 당연한 일이다. 그래서 이 체제하에서는 의회의 지위와 권한이 약화되고 그 대신에 대통령의 지위와 권한이 강화되었다. 제5공화국에서는 대통령에게 ① 국무총리(수상) 및 장관의 임명, ② 법률의 공포, ③ 고급관리의 임면, ④ 국무회의의 주재, ⑤ 조약의 비준, ⑥ 의회에의 교서의 송부 등의 권한을 가지는 이외에 ― 이것만으로는 제3공화국 시대 대통령의 권한과 같은 데 불과하므로 ― 새로이 ① 의회의 해산권(총리·양원의장의 자문을 요하나 그 조언에 구속되지는 않는다), ② 중요법안을 국민투표에 회부하는 권한, ③ 국가비상사태에 임해서는 총리·양원 의장·헌법평의회의 자문을 거쳐 필요한 조치를 취하는 등의 권한까지 부여되어 있다. 대통령의 임기는 7년이며, 당초에는 국(國家)·주(州)·지방자치단체의 의회 의원들로 구성되는 선거인단에 의해 선출하였으나 1962년 헌법개정으로 국민이 직접 선출하도록 개정되었다.

이러한 개혁의 결과로서 대통령은 단순한 국가원수가 아닌 행정수반에 가까운 존재가 되었다고 말할 수 있겠으나 그래도 미국 대통령의 행정수반적 기능과는 차이가 많다. 새로이 인정된 대통령권한은 비상사태하에서만 행사되는 권한이며, 평상시의 대통령은 이론상으로는 제3공화국시대 이상의 권한을 갖지 않는 '군림은 하되 통치는 안 하는' 원수적 존재에 가깝다. 헌법상 실제의 통치를 담당하는 것은 총리가 통할하는 행정부에 속한다. 다시 말해서 제5공화국의 정부는 대통령과 행정부라는 2개 기관으로 구성되어 있는 셈이다.

행정부의 수반인 국무총리는 대통령에 의해서 임명되나 다른 장관들의 추천 내지 사임을 대통령에게 권고할 수 있다. 총리는 정부의 여러 활동을 지휘하고 법의 집행과 국방에 관한 책임을 지며 관리를 임명하고 명령·규칙을 제정한다. 따라서 총리는 정부를 조직하고 지도하는 권한을 가지나 권한을 행사함에 있어서는 각원들의 부서(副署)를 필요로 한다. 총리는 정부의 지도자로서의 위치를 차지하고는 있으나 정책을 결정하는 것은 전체 각원을 포함한 전체로서의 정부가 행하는 것이며, 총리 개인은 아니다. 전통적으로 프랑스의 총리는 영국수상보다 더 약체적이며 애매한 존재였다. 제3공화국에서는 정부에 대한 언급은 있었어도 총리에 대한 언급은 없었다. 총리는 관례상 '국무회의 의장'으로 불리었으나 실제로 주재한 것은 대통령이었다. 제4공화국에서는 총리의 지위·권한을 헌법상 명확히 하고 '정부의 수반'으로 규정하였으나 실제에 있어서는 제3공화국 때와 별 차이가 없었다. 제4공화국 시대에 묘사된 총리상(總理像)은 제5공화국 헌법에 의해 계승되었으나 '정부'의 구조내에서의 총리의 위치는 전통적인 코스에서 벗어나지를 못하고 있다.

행정부는 집단적 기관이며 집단지도체제에 기초를 두고 있다. 이런 의미에서는 언뜻 내각에 가까운 것이라고 생각할 수 있겠으나 그 규모나 구성에 관해서는 헌법상의 규정이 없고 유동적이다. 1962년에 성립된 퐁피두 정부의 경우를 예로 든다면 총리 외에 5명의 국무장관(文化問題·行政改革·科學調査 등을 각각 담당)과 16명의 각부장관(各部長官：법무·외무·내무·재정경제·교육·노동·건설·산업·육군·정보 등) 그리고 예산담당의 행정장관(行政長官：이 밖에 알제리 문제·의회관계·외교문제 등의 3개의 행정장관의 직위가 있으나 모두 총리 또는 외무장관 겸직) 등의 26명(직위수는 29명)으로 구성된다. 이들 전원으로 구성되는 합의기관이 국무회의이며 대통령이 주재한다. 이와는 별도로 행정차관도 참석하는 '차관회의'라는 기관도 존재하나 드골 채제하에서는 개최 횟수가 적어 명칭에서 연상될 정도로 중요성을 띠고 있지는 않다. 의회와의 관계에 있어서는 행정부는 의회에 대해서 책임을 지며, 의회는 행정부 불신임의결의를 할 권한을 갖고 있다. 의회의 행정부 불신임결의가 있으면 총리는 대통령에게 사표를 제출하지 않으면 안 되나, 이에 대한 대응조치로서 대통령은 의회를 해산시킬 수 있다.

이렇게 하여 제5공화국에서는 행정권을 대통령과 정부로 구성되는 집행부에 위임하는 동시에 한편으로는 정부로 하여금 의회에 대한 책임을 지도록 하였으며, 다른 한편으로는 대통령에게 의회해산권을 인정하는 복잡한 구성을 만들어 냈다. 대통령의 지위·권한은 확실히 강화되었으나 이러한 구조를 생각한다면 미국과 프랑스 대통령 사이에는 큰 거리가 있다고 해야 할 것이다. 정부가 의회에 대해서 책임을 진다는 점에서 본다면 제5공화국도 본질적으로는 그 이전의 경우와 같이 '의회제도'의 원리에 입각해서 성립된다는 견해도 나올 수 있을 것이다.

행정부의 두 구성요소인 대통령과 내각의 관계도 매우 미묘하다. 비상사태의 경우를 제외하고는 정책의 결정과 집행은 대통령이 아닌 정부에 일임되는 형태가 되어 있기 때문에 대통령과 내각은 구별되나 정부의 정책결정기관인 국무회의(각료회의)를 주재하는 것은 대통령이며 '행정수반'인 총리

독일의 행정제도

獨逸－行政制度 근대독일도 거의 프랑스와 흡사하며 ― 다만 연방국가의 분립과 시민혁명의 지연으로 말미암아 내용은 다르지만 ― 극적인 정치적 변화를 경험함에 따라서 행정부의 양상도 변천을 겪어 왔다. 독일 제방(諸邦)에 있어서 절대주의(絶對主義)의 뒤를 이어서 성립된 외형적 입헌제는 권력분립과 대의제의 원칙을 어느 정도 받아들이면서 국가권력을 군주(君主)에게 집중시키고 따라서 군주의 신임을 얻어서 권력을 행사하는 재상(宰相：국무총리)과 이 재상을 중심으로 해서 구성된 내각이 통치구조의 중핵(中核)이 되었다. 이 체제는 1871년 프로이센의 주도하에 형성된 독일제국에 계승되어 완성을 보게 되었다. 비스마르크는 프로이센 재상인 동시에 제국 재상이 되어 제국을 구성하는 25개 연방(聯邦)의 대표자들로 구성되는 연방참의원의 의장을 겸했다. 제국 재상은 황제인 프로이센 국왕에 의해 임명되며 헌법상 유일한 장관으로서 황제를 보필했다. 그러나 독일제국의 행정사무가 팽창함에 따라 당초 재상의 사무보좌기관에 불과했던 각부장관이 각기 소관분야에서 재상대리로 임명됨에 따라서 재상의 강력한 통솔 아래 각부장관으로 구성되는 사실상의 내각이 성립했다. 그러나 이 내각은 제국의회에 대해서 책임을 지는 책임내각은 아니었다. 제국의회는 연방참의원보다도 권한이 약하고 게다가 그 연방참의원의 의장 자리는 제국재상이 겸직하고 있었다. 이렇게 제국 재상은 국가의 중추적 존재로서 강대한 권한의 누렸지만 그 기반은 황제의 신임이었으며 국민의 기반 위에 서 있었던 것은 아니었다. 독일제국에 이어 등장한 바이마르 공화국에서는 한편으론 공선대통령과 그에 의해 임명되는 총리·장관(장관의 임명은 재상의 천거에 의했다)을, 다른 한편으론 공선(公選)＝비례대표제의 의회(이 의회와 더불어 각 연방정부가 임명하는 의원으로 구성되는 연방참의원이 있었다)를 각기 구성하여 이들 양자간에 상호견제·균형의 관계를 이루도록 하는 제도를 채택하였다. 다시 말해서 첫째 총리·장관의 재직은 의회의 신임을 필요로 했으며 둘째 의회에 대해서는 총리·장관에 대한 불신임결의권과 대통령의 탄핵을 국민투표에 붙이는 발의권을 부여했고 셋째 대통령에게는 의회해산권과 법안을 국민투표에 부치는 권한이 주어졌다. 이와 같이 권력분립과 대의제의 원리에 입각한 새로운 형태의 행정부가 등장했으나 여기에서의 행정권은 ① 대통령과 ② 총리 및 장관으로 구성되는 '정부'에 의하여 분할되어 있었다. 대통령은 외교관계·군부통수(軍部統帥)·장관임명·의회해산 등의 권한 외에 비상사태를 선포하고 공공의 안녕과 질서유지에 필요한 조치를 취하는 권한(다만 의회의 요청으로 대통령의 긴급조치는 무효가 된다)까지도 부여하였으나 이러한 권한을 행사하기 위해서는 정부의 보좌가 필요했으며 대통령의 행위에 관해서는 정부가 의회에 대해서 책임을 졌다. 또 정부는 보좌할 뿐만 아니라 직접 법안을 의회에 제출하며 또 행정명령을 발할 수 있었다. 이렇게 하여 바이마르 체제하의 대통령은 의원내각제 ― 헌법에는 내각이라는 명문이 없으며 '정부'로 표현되어 있었다 ― 를 수반하고 있었으며 대통령의 행위에 관해서는 정부가 책임을 진다는 점에서는 프랑스의 제3공화국의 대통령제도와 흡사하기도 하나 국민에 의해 직접 선출되고 긴급조치권을 갖고 있다는 점에서는 커다란 차이점이 있다. 그래서 의회가 군소정당의 분립으로 충분히 기능을 발휘할 수 없게 되어 감에 따라 대통령의 비중이 커지고 얼마 후에는 대통령의 긴급조치권이 히틀러(1889-1945) 등장의 길을 열어 게르만 민족의 지도자인 총통히틀러 영도하에 국가와 당이 일체가 되어 모든 권력을 총통에게 집중시키는 나치스 체제가 등자하기에 이르렀다. 베버(M. Weber, 1864-1920：독일의 사회학자·경제학자)는 바이마르 체제의 공선대통령에게 국민통합의 기능과 사회주의 정책의 추진을 기대하고 그것을 '진정한 민주주의의 보호기능'이라고 불렀으나 역사는 그의 기대와는 정반대의 방향으로 움직였다. 제2차 세계대전에서 패한 독일은 동서로 양분되었다. 동쪽의 독일민주공화국과 서쪽의 독일연방공화국은 다같이 바이마르 체제의 재건을 시도했으나, 과거 이 양체제 사이에는 큰 차이가 있었다. 소위 독일민주공화국, 즉 동독은 소련의 영향을 받아 권력분립과 대의제에 대신하는 공산주의적 집권제를 채택하고 있었다. 최고기관으로는 인민회의가 있었고 내각수반(內閣首班)인 총리는 인민회의의 다수파에 의해 지명되며 총리는 인민회의 구성당파의 세력분포에 비례해서 장관을 선출하여 인민회의의 승인을 받고 정부를 조직했다. 정부는 인민회의에 대해서 책임을 지며 그 신임을 조건으로 존속하나 임민회의를 해산시킬 권한은 갖지 못하고 있었다. 1963년의 예를 본다면 정부의 구성은 총리와 그 밑에 5명의 부총리·17명의 장관(외무·보건·중공업·기계건설·경공업·교육·노동 등) 및 계획위원회·중앙통제위원회 등으로 되어 있었다. 총리가 주재하는 각료회의(내각)에는 계획위원회 및 중앙통제위원회(정부결정사항의 실시과정을 감시하는 기관)의 양의장(兩議長)도 다른 장관들과 동등한 자격으로 참석했다. 총리와 이 두 위원회의 의장들은 정부에서 가장 중요한 기능을 가지며 사실상 '정부 안의 정부'를 형성하고 있었다. 1960년까지는 인민회의의 선거로 선출된 임기 4년의 대통령제가 있었으나 피크(W. Pieck, 1876-1960：동독의 대통령)의 사망과 함께 폐지되고, 그 대신에 의장·부의장(7명)·위원(16명)으로 구성되는 국가평의회가 설치되어 현행법(現行法)을 해석하고 법률에 준하여 명령을 발하는 권한을 가지고 있었다. 독일연방공화국(서독)은 바이마르 체제에 대한 반성에서 거기에 많은 수정을 가한 제도를 채택하고 있으나 근본적으로는 권력분립과 대의제의 원리를 유지하고 있다. 대통령은 바이마르 시대처럼 공선(公選)이 아니며 연방의회와 연방참의원에서 선출된 동수의 의원으로 구성되는 연방회의에서 선출한다. 임기는 5년이며 중임이 인정된다. 권한은 외교상의 대표권, 각부장관과 관리의 임명권 등 형식적인 것이 많으나 내각