글로벌 세계 대백과사전/시사/정치와 생활/정치의 기구와 조직/현대국가의 공무원제도

공무원제도의 발달

公務員制度－發達

공무원은 넓은 의미에서는 국가 또는 지방자치체의 공무에 종사하는 자를 의미하는 말이나, 일반적으로는 그중에서 공선의원이나 행정수반을 제외한 행정사무의 담당자를 가리킨다. 이와 흡사한 용어로 '관리'가 있는데 이 두가지 말은 흔히 같은 의미로 쓰이나 그렇지 않은 경우도 있다.

가령 지방자치체의 공무원은 관리라고 부를 수 없으며 나라에 따라서는 국가공무원 중 특정직위에 있는 자들만을 관리라고 부른다. 이것으로도 알 수 있듯이 관리라는 말에는 권위적·신분적·폐쇄적인 느낌이 있다. 이에 비해 공무원이라는 말에는 개방적·보편적인 어감이 있다. 이러한 차이가 생기는 것도 실은 공무원이 근대 대의제 국가의 성립을 배경으로 국민의 봉사자로서 등장한 역사적 사실과 관련되고 있다.

국가의 행정사무담당자를 관리로 본다면 그 역사는 먼 옛날로 거슬러 올라간다. 고대 이집트나 중국에도 조직된 관리가 있었고 로마인들은 타고난 행정관이었다. 중세의 혼돈시대에 로마의전통을 계승한 자를 찾는다면 그것은 봉건제후의 신하들에게서 보다는 오히려 가톨릭교회의 법관들이었다. 이윽고 교회와 봉건제후의 세력에 대항하면서 왕권이 시장되고 절대왕제가 형성됨에 따라 전문적인 관리의 집단이 등장하여 그들을 규제하는 관리제도가 정비되기에 이르렀다. 절대군주는 자기세력의 확장을 위해 전문작업화된 군대를 보유하지 않을 수 없게 되었으며 그 군대의 경비를 염출하기 위해서는 전문적인 징세관(徵稅官)의 조직이 필요하게 되었다. 또한 산업의 진흥과 상업의 육성 그리고 사회생활 일반의 후견적 감독의 필요까지 생겨 군주의 관방재정(官房財政)과 경찰권능을 담당하는 대규모의 관리조직이 생겨났다.

그렇지만 이들을 현대공무원의 직접적인 시조라고는 볼 수 없다. 이들은 관직을 사유시(私有視)하여 인사처리를 자의적으로 했고 그 결과 관리의 사기저하, 행정부패라는 현상을 초래했다. 그래서 다시 시민의 일부가 아닌 전체에 대해서 공정하게 그리고 전문적 자격을 가고 능률적으로 봉사하는 공무원을 조직적으로 확보할 필요가 생겼다.

19세기 후반 영국이나 미국이 메리트(merit：자격·기능·실적) 원리에 기초를 둔 근대적 공무원제도를 채용한 것도 그때문이며 이 제도의 채용으로 공개경쟁시험과 그것을 실시하는 중립공정한 인사행정기관이 출현했다. 구체적인 사정은 나라에 따라 다소의 차이가 있었으나 이런 방향에서의 근대 공무원제도의 확립은 독일·프랑스를 포함한 많은 나라에서 볼 수 있는 현상이었다.

이렇게 등장한 근대적 공무원제도는 공사(公私)의 분리·능력중심·전문분화·정치적 중립성 등으 특징에 있어 베버(1864-1920：독일 사회학자)가 제시한 관료제의 개념과 공통점을 갖고 있었다. 근대적 공무원을 필요로 하는 대규모의 행정조직은 명확한 권한과 책임의 체계로 구축된 합리적인 조직이어야 하며 필연적으로 관료제의 형태로서 나타나게 된다. 메리트제(制)에 기초를 두는 공무원제도는 이러한 관료적 행정조직을 위한 전문가 혹은 그 후보자를 확보하기 위한 수단 이외의 아무 것도 아니다. 공무원제도와 관료제는 말하자면 표리의 관계에 있으며 그래서 이 두 용어는 흔히 동의어(同義語)로서 사용된다.

행정기능이 확대되고 '거대정부(巨大政府)'가 출현한 오늘날의 단계에서는 고도로 전문화되고 기술화되어가는 행정을 효율적으로 처리하기 위해 많은 전문가, 많은 행정 테크노크래트(기술관료)의 공급이 필요하게 되었으며 이를 반영해서 공무원제도의 구조 자체도 복잡해지고 관리기술적(管理技術的) 양상이 두드러져 가고 있다. 그러나 한편으로는 행정직능의 확대에 따라 행정 테크노크래트가 정책의 수립과수행을 통해 사회적·정치적 가치 형성에 깊이 관계하는 경향도 증대되어 가고 있으며 공무원제도는 이미 과거처럼 단순한 기술적 측면에만 치우쳐 정치적 중립성을 표방하고만 있을 수는 없게 되었다. 오늘날에는 정치적 중립은 정당적(당파적) 중립이라는 뜻으로 해석되나 그것과는 별도로 공무원이 정책의 입안에 관여할 필요는 전의 어느 때 보다도 높아져 가고 있다.

정치적 중립의 의미를 이와 같이 재해석할 필요가 있다는 것은 확실히 인정되지만 정부가 거대해지고 그 운영이 행정전문가들에게 맡겨지는 경향에 있는 오늘날 행정전문가의 정책적 리더십이 점차 더 강조되어 간다면 결국에는 그 수중에 정치의 기능이 실질적으로 흡수되어 그 결과 합리적이어야 할 행정전문가의 가치판단이 정치적 제어장치(制御裝置)가 없는 상황에서 불합리한 것을 바뀌어져버릴 위험도 있다. 이것이 관료제의 기능장해 즉 관료정치화의 위험을 의미한다는 것은 더 말할 나위도 없는 일이다. 행정국가단계에 있어서의 공무원제도는 이러한 복잡하고도 심각한 문제를 내포하고 있다.

영국의 공무원제도

英國－公務員制度

영국의 근대적 공무원제도는 1853년으 노스코트·트레베리언 보고서에 그 기원을 둔다. 그때까지 공무원제도에 관한 각 성(省) 공통의 규범이 없어 인사는 정실에 지배되고 있었다. 그러던 중 이 보고서가 ① 부별(部別) 정실임용 대신 통일적인 공개경쟁시험의 실시, ② 고급업무와 단순업무의 분리, ③ 임용제도의 단일화에 의한 공무의 통일, ④ 성적에 의한 승진 등을 내용으로 하는 새로운 공무원제도 확립의 방향을 명시했다. 이에 따라 1855년에는 공무원 지망자의 자격심사를 담당하는 기관으로서 인사위원회가 설치되고 1870년에는 공개시험이 실시되는 동시에 재무부(財務部)에 의해 관직의 분류와 근무조건 등의 통일적 정비작업이 실시되었다.

영국의 공무원의 개념은 '정치적·사법적 기관에 근무하는 자를 제외하고 봉급이 의회가 의결한 예산에서 직접 지급되는 국왕의 봉사자'라고 되어 있으나 독일이나 프랑스처럼 관리와 비관리의 구별은 없다. 국가공무원은 현업공무원과 비현업공무원으로 나뉘는데 이들 비현업공무원의 태반은 재무부 인사관리국에 의해 공통의 근무조건에 통제되는 소위 일반 클래스에 속하는데 그 일반 클래스의 내용은 다음과 같다. ① 행정 클래스(정책의 立案, 정부기구의 조정, 각성의 일반적 관리·통제를 담당), ② 집행 클래스(일정한 판단력을 요하는 사무집행의 고급업무), ③ 서기 클래스(단순한 서기적 업무), ④ 보조서기 클래스(보다 단순한 업무), ⑤ 법제 클래스, ⑥ 과학자 클레스 등이다.

중앙인사기관으로는 시험과 자격증명에 관한 업무를 독립된 준(準)사법적인 입장에서 처리하는 국왕이 임명(단 국왕은 수상으로부터, 수상은 재무사무관으로부터 자문을 받아서)하는 6명의 위원으로 구성되는 인사위원회, 재무기능과 더불어 정부직원의 근무조건 전반에 관한 인사기능을 담당하는 재무부 인사관리국의 두 가지가 있으나 이 밖에 정부와 직원 쌍방의 위원으로 구성되어 근무조건 등을 협의하는 중앙 및 각 부처별 휘틀리 협의회의 존재도 중요하다.

영국 공무원제도의 커다란 특징은 위에서 말한 행정·집행·서기 등의 클래스 분류가 전통적인 교육제도 및 사회계층구조와 결합되어 대학 특히 옥스퍼드와 케임브리지를 졸업한 중·상류계층 출신이 행정 클래스의 시험을 치르고 임용되어 간부직원으로서 특별승진 경로를 밟을 수 있도록 배려되어 있는 점에 있다. 서기→집행→행정이라는 클래스를 거치는 승진현상도 최근 늘어나고 있으나 아직 보편화되지는 않았다. 대학·중고등학교·초등학교 등 교육정도에 따라 학교를 졸업한 뒤 행정·집행.서기·보조서기의 각 클래스에 임용되어 그 동일 클래스 내에서 공무원의 경력을 마쳐야 하는 종적인 폐쇄적 구조가 성립되어 있기 때문이다.

이러한 종적 구조의 근저에는 '종합관리를 담당하는 행정관' 존중의 사상이 흐르고 있다. 젊어서 실무를 맡아 특수 지식을 습득한 자보다 넓은 교양, 넓은 시야, 종합적 판단능력을 가진 자가 결국은 더 우수하다는 사고방식인데, 이것이 행정 클래스에 결부되어 예컨대 임용시험에서 역사·고전·작문 등의 일반 교양과목이 출제되고 있는 현상을 보이고 있다.

이러한 점이 폐쇄적인 엘리트 클래스(약 4,000명)를 중핵(中核)으로 하는 영국의 공무원제도를 뒷받침해 왔으나, 최근에는 행정직능의 복잡화·전문화에 따라 행정면에서도 일반 교양보다 특수전문기술을 중요시하는 경향이 생기고 있다. 사실 과학자 클래스나 기술관료적 배경을 가진 행정 클래스의 간부공무원이 새로운 엘리트 층을 형성하고 있다고 할 수 있다. 그리고 행정 클래스나 과학자 클래스를 포함한 일반 클래스는 선거에서 입후보는 물론 정당의 선거위원이 되거나 선거운동을 하는 것이 금지되어 있지만 그 밖의 공무원들에게는 선거에 있어서의 입후보를 포함한 일체의 정치적 자유가 허용되어 있다.

미국의 공무원제도

美國－公務員制度

미국의 근대적 공무원제도는 1883년 펜델턴법(Pendelton Act：공무원법)이 제정됨으로써 시작되었다. 모든 개인이 '태어나면서부터 평등한 나라'인 미국에는 강력한 관리기구의 유산이 없고 연방의회 상원에 고급공무원의 인사에 관해 건의와 동의를 할 권한이 부여되었으며 또 연방정부의 행정은 각 주가 보다 실질적인 행정을 담당하고 있었으므로 세무·체신업무 등 비교적 단순한 성격의 것이 그 내용의 대부분을 차지하고 있었다. 이러한 제 조건하에서 건국 후 정당세력이 발달함에 따라 정당에 의한 관직의 조작이 대대적으로 행해지게 되어 소위 엽관제(獵官制：spoils system) 등이 성립되기에 이르렀다.

이와 같은 관행(慣行)은 잭슨 대통령(재임 1829-1837)의 보통인행정관(普通人行政官), 공화주의하의 관리경질의 주장에 의해 미국 민주주의의 구현으로까지 간주되었으나 얼마 뒤 행정의 비능률과 부패의 온상구실을 하기에 이르렀다. 그 후 영국식 메리트 시스템(merit system：實績制)의 확립, 공개경쟁시험의 실시, 공정중립의 인사위원회 설치 등을 표방하는 공무원제도 개혁운동이 일어나 그것이 펜델턴법의 제정으로 결실되었다.

1883년 이후의 미국 공무원제도의 발달은 한마디로 메리트 원리의 확대와 거기에 대응하는 직계(職階：직무분류제도)의 확립이라는 형태를 취했다.

연방정부의 공무원은 공무원법의 적용을 받는 경쟁직(분류직)과 그 적용을 받지 않는 특정직(비분류직)으로 구분된다. 관리·비관리의 구별은 물론 없으나 그 대신 극히 정치(精緻)한 직계제가 있어 '동일직무·동일보수'의 원칙에 따라 직무내용·책임·자격 등을 같이하는 관직을 하나의 직급(職級)으로 분류하여 이를 관직의 종류에 따라 직종별로 구분하고 있다. 직급은 약 1만, 직종(職種)은 약 600, 직군(職群)은 약 30개가 있다.

이들 관직과 직급은 급여체계상 18등급으로 나누어지는데 16-18등급은 특급으로 불리고 고급공무원 집단을 형성하고 있으며 이 집단에 대해서는 세부적인 직계기준이 설정되어 있지 않다.

중앙인사기구로서는 상원의 건의와 승인에 의해 대통령이 임명하는 3명의 위원으로 구성되는 인사위원회가 있다. 영국처럼 중앙인사기구가 이원적(二元的) 구성이 아니므로 이 위원회의 권한은 광범하여 시험의 실시, 직계 기준의 설정 등을 포함한 공무원법의 운영 전반에 미치나 가능한 한 인사업무의 실시는 일선 부처(部處)에 일임하고 자체로서는 스태프 기관의 테두리를 벗어나지 않으려고 하고 있다.

정교한 직계제의 구조는 미국의 과학적 관리법의 전통에서 오는 것이며 그 근거에는 전문가 존중의 사상이 흐르고 있다. 자유로운 사회에서의 기회균등이라는 철학을 지닌 미국에서는 메리트의 원리가 전문가 존중의 사상과 일치화되어 관직의 문은 전문지식과 기술을 몸에 지닌 자에게 언제나 개방되어 왔다. 그 결과 영국에서와 같이 학교를 나와 공직에 들어간 자가 행정관청내에서 경력을 쌓으면서 승진하는 형태가 아니라 유자격자(有資格者)가 수시로 외부에서 관청으로 들어오는 개방적인 공무원임용체제가 확립되어 있다. 정부와 일반인 사이에서 부단히 직원의 신진대사가 행해지고 행정과 사회의 체질이 거의 동질화되어 있는 이러한 구조의 공무원제도는 자주 '미국적 책임관료제'라고 불리운다.

그러나 근년 거대한 정부의 관리능력을 높이기 위해서 대학을 졸업한 유능한 젊은 인재를 흡수하여 직업공무원으로서 오랫동안 공직에 머무르게 하여 그 능력을 발전시킬 필요가 인식되어 대학졸업자를 대상으로 하는 상급공무원시험의 확충·연수(硏修)제도의 채택, 특수공무원의 풀 제(pool制) 설치 등의 노력이 조직적으로 진행되고 있다. 오늘날에는 '메리트에서 경력으로' '특수공무원+일반공무원'이 공무원제도의 새로운 경향이며, '미국식 책임관료제'의 구조나 체질에도 변화가 일어나고 있으나 한편 여기에 대한 반발로서 '엽관제에의 복귀'를 주장하는 소리도 들리고 있다. 또한 공무원의 정치활동은 공무원법 및 해치법(Hatch Act)에 경쟁직·비경쟁직을 막론하고 모두가 법으로 금지되어 있다.

프랑스의 공무원제도

－公務員制度

프랑스는 성문법(成文法)의 나라인데도 1946년까지는 공무원법이 없었다. 그렇다고 이때까지 공무원제도가 없었던 것은 아니다. 행정제도의 역사가 오랜 이 나라에서는 관리제도의 역사도 길어 시민혁명 이전의 절대주의체제하에서 형성되어 나폴레옹 시대에는 이미 그 정비를 끝냈다. 인권선언에 "모든 시민은 그 능력에 따라 다같이 모든 위계(位階)·관직에 취임할 수 있다"는 규정이 있고 또 엘리트 공급기관으로서 이름이 높은 에콜 폴리테크니크가 1745년에 창설되어 다시 나폴레옹에 의해 확충된 사실로도 알 수 있듯이 매리트 원리는 일찍부터 공무에 침투하여 전문능력을 갖춘 관리집단이 형성되어 있다.

이들 관리는 그 능력과 전문직업적 단결로 강력한 존재가 되어 군소정당 분립(分立)으로 인해 안정성을 결여하는 의회와는 대조적으로 정부의 안정과 연속성을 보장하는 중요한 역할을 담당해 왔다. 통일적 공무원법안이 19세기 중엽경에 이미 의회에 제출되었으면서도 최근까지 햇빛을 보지 못한 원인은 강력한 관리집단이 그러한 법률의 제정을 입법부에 의한 행정부 권리의 침해라 하여 강력히 반대하여 온 사실에 있다.

공무원법의 적용을 받는 일반관직은 대개 영국의 행정·집행·서기·보조서기의 4직종에 해당하는 A(기획 및 관리), B(법령의 적용), C·D(상규적 실시)의 4범주로 분류된다. 이중에서 특히 중요한 것은 A부류이며 참사관보·3등참사관에서 특등참사관에 이르기까지의 5계급으로 되는 '관리(행정) 직단(職團)' 소속의 공무원들로 구성된다.

'직단'은 '채용·승진에 있어 동일조건의 관리들이 차지하는 관직 전체'를 가리키는 프랑스 특유의 개념으로서 국립광산학교 출신의 기술자들로서 구성되는 '광산 관직단' 같은 것이 있다. 정부 전체를 통틀어 22개의 직단이 있는데 그중에서 가장 유명한 것이 참사원직단, 재무감독관직단, 주지사(州知事)직단 등 소위 '그랑 클라스'인데 이들은 에콜 폴리테크니크 출신자들을 망라하고 있다. 2차대전 후에는 국립행정학원을 신설하고 그 출신자들을 포섭해서 '관리(행정)직단'을 구성하여 이를 A범주의 주체로 만들려는 시도가 있었으나 '관리직단'의 규모는 아직 2천 명 정도에 불과하므로 기존의 그랑 클라스나 기타 직단에 대체될 만큼으로는 성장하지 못한 것이다.

인사기구는 2차대전 전에는 각 부처의 인사국, 참사원(인사관계의 법제심사 및 공정여부의 심사) 및 재무부 예산국(급여관계 등 재정업무가 주)밖에 존재하지 않았으나, 전후 중앙에 공무원국(內閣官房)과 최고공무원협의회가, 그리고 각 부처내에 인사관리협의회와 행정관리협의회(조합과의 협의기관)가 각각 설치되었다.

중앙집권국가인 프랑스의 가치체계에 있어서는 정부의 권위가 높이 인정되어 최우수 인재가 정부에 모이며 따라서 정부의 권위도 한층 높아질 수밖에 없다.

정부에 흡수된 엘리트는 각자의 직단을 발판으로 해서 상급관직에 승진하여 강력한 사명감을 갖고 정부를 운영해 왔다. 그러나 이들은 특정의 전문교육과정을 마친 후 그 교육과정과 관련이 있는 특정의 전문직단에 속하는 전문가들이므로, 그 역할이 커지면 커질수록 직단할거주의(職團割據主義)의 폐해가 조장되어 정부의 통합이 위협을 받게 되었다. 통일 공무원법의 제정 등으로 상징되는 전후의 획기적인 개혁은 행정국가인 프랑스의 내부에 축적된 이러한 문제를 해결하기 위한 노력이었으나 전통의 벽은 아직도 완전히 타파되지는 못하고 있다. 또한 공무원의 정치활동은 타국에 비해서 상당히 자유로워 약간의 예외를 제외하면 공직에 입후보할 수 있다. 또 생디칼리슴 국가이므로 공무원노조(公務員勞組)의 조직화도 발달해 있다.

독일의 공무원제도

獨逸－公務員制度

구미 제국에서

제일 먼저 관리제도에 관한 법전을 만든 나라는 프로이센이었다. 1794년 제정된 이 법전은 1873년 제국관리법(帝國官吏法)으로 발전했다. 이로써 엄정한 시험과 메리트 원리에 기초를 둔 직업관리제도가 법제화되었으나, 아직 제국관리만을 대상으로 하고 있었다. 비스마르크 체제의 중핵이었던 제국관리단은 황제에게 충성을 바치며 의회·정당·정치에 대해서 초연한 태도를 취했다. 독일 민주화를 요구하는 정치세력이 이러한 관리제도를 공격한 것은 당연한 일이었다. 직업관리제도의 부정, 관리의 공선(公選), 국민의 관리파면권을 표방한 사회민주당의 에르푸르트 강령은 이러한 공격의 대표적인 예였다.

바이마르 헌법으로 관리제도는 크게 변했으나 직업관리제도 자체는 보존되었다. 관리는 황제의 관리에서 '전국민의 봉사자'로 그 성격이 변했으나 동시에 정치적 의사발표, 결사의 자유 및 의원에 입후보하는 자유가 헌법상 보장됨으로써 당파적 관리가 출현하게 되었다 이에 대한 반동으로 나치 체제하에서 1933년 관리의 정치적 자유를 금지하는 직업관리단 부활법이 제정되고 1937년에는 전국의 관리들에게 히틀러(1899-1945)에 대한 절대적 충성을 요구하는 독일 관리법이 제정되었다. 여기에 모든 관리를 대상으로 하는 통일적 관리법이 성립되었다.

전후 독일연방공화국(서독)에서는 독일 관리법에 민주화에 따르는 수정을 가해 연방직원법(1950년)을 잠정적으로 제정했는데 이것을 정비한 것이 현행의 연방관리법(1953년 제정)이다. 연방관리단의 중핵인 고급직을 보면 대학졸업→제1차 국가시험(관행상 대학에서의 시험으로 대체)→3년간의 수습근무→제2차 국가시험→3년간의 수습근무→임용이라는 코스를 밟으나 과거의 법률기술 편중의 경향이 지금도 남아 있어 그것으로부터의 탈피가 요구되고 있다.

연방관리의 정치활동은 일정한 제약을 받으나 주·자치단체 의회에 관리신분을 유지하면서 입후보할 수 있으므로 엄밀한 의미에서의 정치적 중립주의는 채택되지 않고 있는 셈이다. 인사기구로서는 전통적으로 내무성과 대장성이 관리제도를 총괄하는 부서로서 중요한 지위를 차지해 왔으나 전후에 7명의 위원(위원장은 회계검사원장이 겸임)으로 구성되는 연방인사위원회가 창설되어 인사규정의 제정·시험·연수(硏修) 등의 기능을 분담하고 있다.

한국의 공무원제도

韓國－公務員制度

직업공무원제도를 지향하여 다른 나라에 비해 초기부터 관계 법령이 정비되었다. 법령의 2대 근간인 국가공무원법과 지방공무원법은 공히 임용의 원칙으로서 "공무원의 임용은 시험성적·근무성적 기타 능력의 실증에 의한다"고 규정하여 엽관주의나 정실임용을 배제하고 있으며, 경력직 공무원(일반직·특정적·기능직)의 임용은 공개경쟁채용·승진시험 또는 특별채용·승진시험에 의하되 특수경력직 공무원(정무직·별정직·전문직·고용직)의 경우에는 선거 또는 계약, 인사권자의 임명(국회의 동의를 요하는 경우가 있다) 또는 중앙인사 관장기관(총무처·법원행정처·국회사무처)의 규칙 또는 대통령에 의하도록 정하고 있다. 직무와 책임의 부여(직위)에 있어서 직위분류제를 채용, 모든 직위를 직무의 종류와 곤란성 및 책임도에 따라 계급(일반직의 경우 1-9급) 및 직급별로 분류하여 동일직금에 속하는 직위에 대하여는 동일한 자격요건을 요함과 동시에 동일한 보수의 지급을 원칙으로 하고 있다.