글로벌 세계 대백과사전/시사/정치와 생활/정치의 기구와 조직/의회의 기능

의회의 기능

의회의 기능

議會－機能

우리가 사회에서 공동생활을 영위하는 경우 이 사회의 나가는 방향에는 사회성원의 의견이 반영되지 않으면 안 된다. 이 반영의 방법이나 정도는 여러 가지이다.

고대사회에는 시민회의(市民會議)라고 불리우는 직접민주제(直接民主制)의 기관이 있었고 중세사회에는 등족회의(等族會議)라고 불리우는 간접민주제의 기관이 있었다. 이 등족회의는 유럽 제국에서는 절대군주의 권력이 확대됨에 따라 소멸해 갔지만 영국에서는 그대로 근대의회로 성장했다. 영국이 '의회제도의 모국(母國)'이라 불리우는 이유가 여기에 있다. 영국에서 등족회의가 그대로 근대의회로 발전한 원인은 ① 영국이 섬나라인 관계로 외세침입의 위협이 적고 따라서 강력한 절대군주가 생겨날 소지가 적었다는 점, ② 장미전쟁(1455-85)이라는 왕조 내부의 싸움으로 구귀족(봉건지주)이 쇠망하였고, 이어서 헨리 8세(재위1509-47)가 종교개혁에 의하여 몰수한 가톨릭 교회의 토지를 상공업에 의해 재산을 모은 사람들이 입수하였는데 그들이 등족회의의 주요 구성원들이었다는 점 등에서 찾을 수 있다. 이들 신흥 상공계급은 사회의 경제적 발전에 호흡을 맞추면서 절대군주에 대항하여 등족회의를 혁명기관으로 변모시켜 갔다.

이러한 근대의회의 기능은 등족회의 이래 긴 세월이 흐르는 동안에 축적되었고 근대에 와서 확립되었다. 이러한 기능 가운데서 제일 먼저 성립된 것이 조세승낙권(租稅承諾權)이다. 생활의 안정을 원하는 국민이 군주의 일방적인 과세를 방지하려고 한 것은 당연한 일이었는데 이 원칙은 1215년의 마그나 카르타(대헌장：영국 귀족·성직자 등이 국왕 존에게 요구하여 서명케 한 勅許狀)에 이미 나타나 있었다. 이어 국민의 권리·의무에 관한 요청을 군주가 인정하지 않을 경우 군주가 희망하는 조세를 국민이 인정하지 않는다는 등으로 점차 입법권(立法權)을 입수하여 갔다.

현재 국가에는 여러 가지 기관이 있으나 입법을 관장하는 의회는 다른 국가기관과 달리 국민의 선거에 의해 구성된다는 의미에서 국권의 최고기관이 되며 입법권 예산심의권뿐만 아니라 행정감독권·조약비준권 등 지극히 광범위한 권능(權能)을 가지고 있다.

시민회의

市民會議

직접민주제에서의 시민집회를 말하는데, 과거 고대 그리스·로마·게르만·슬라브 사회에 존재했다. 시민회의는 아테네에서는 에클레시아, 스파르타에서는 아펠라, 델포이에서는 아고라, 로마에서는 콤치아, 게르만에서는 콘질리움이라고 불렀다. 아테네의 에클레시아는 아테네 시민을 부모로 하는 18세 이상의 모든 남자를 구성원으로 해서 법률의 의결 이외에도 중요관직의 선거, 외교문제의 처리, 국사범(國事犯)의 처형 등의 일을 했다.

스위스의 일부 자치체(自治體：옵발덴, 니드발덴, 글라주스, 아펜첼, 그리고 1928년까지의 우리)는 게르만 사회의 전통을 계승한 것으로 생각되는데 지금도 매년 1회 유권자 전원이 모이는 시민회의가 헌법의 개정, 법률의 개정, 중요관직의 선거 등의 기능을 행사하고 있다.

등족회의

等族會議

13-17세기의 서유럽 군주제도하에서의 의회 형태로 중세의회(中世議會), 신분제의회(身分制議會)라고도 한다. 등족회의는 중세봉건사회에서 권력을 강화시키고 있던 군주(절대군주제)가 특권수입 이상의 재정수입을 모색했을 때 사회의 제신분인 귀족, 성직자, 시민과의 이해 조정을 위해서 성립된 기관이다. 등족회의에는 삼부회제(三部會制)와 이부회제(二部會制)의 두 가지가 있었는데 전자는 귀족·성직자·시민이 각각 별개의 부를 구성한 것이었으며 카롤링거 제국(751년 이후 프랑스 왕국을 지배한 왕조)을 형성한 유럽 중심부의 프랑스, 독일, 에스파냐, 나폴리 등지에 존재했다. 이부회제는 고급귀족과 성직자가 상원(上院)을, 하급귀족과 시민이 하원(下院)을 구성하는 제도였으며 카롤링거 제국 주변의 영국, 헝가리, 폴란드, 스웨덴 등지에 존재했다. 삼부회제이든 이부회제이든 등족회의의 권한은 대체로 조세승낙권을 중심으로 한 한정된 것이었다.

그 후 군주는 상업의 발달을 배경으로 특권상인과 결탁해서 새로운 수입원을 개척하기에 이르렀으므로 영국을 제외하고는 17세기 중엽에는 등족회의가 소집되는 일이 점차 없어지게 되었다.

명령적 위임

命令的委任

강제적 위임(强制的委任)이라고도 한다. 중세의 등족회의의 의원은 본건적 신분의 이익을 대표하며 자기를 선출한 모체(母體)의 지시를 받고, 회의 결과를 보도하여 승인을 받을 의무를 갖고 있었다. 근대의회의 성립은 이러한 의무관계의 부정을 출발점으로 하고 있다.

그러나 소비에트 제도하에서는 선출모체와 의원의 결합관계가 강조되었다. 레닌(1870-1924：러시아 혁명기의 볼셰비키 지도자)은 부르주아 의회제도를 비판하고 소비에트 제도하에서의 선출모체의 의원에 대한 지령과, 의원의 선출모체에 대한 보고 의무, 의원의 수시해임제의 필요를 강조했다. 스탈린 체제하에서는 레닌의 이 주장이 관철되지 않았다. 스탈린 사망 후 1961년에 채택된 소련공산당강령은 레닌이 강조한 원리를 명확히 규정했는데 이것은 근대에 있어서의 명령적 위임관계의 부활이라고 말할 수 있을 것이다.

국민대표의 원리

國民代表－原理

근대의회는 중세의 명령적 위임관계를 부정하고 국민대표의 원리 위에 입각하는 것이라고 말할 수 있다. 이 원리는 영국의 에드먼드 버크가 1774년 브리스틀의 선거인에 대한 연설문에서 전형적으로 잘 설명되고 있다. "의회는 이해관계가 서로 다른 집단을 대변하는 대사들의 회담장소가 아니다. 그것은 동일한 이해관계를 갖는 한국민의 심의기관이다. 거기에서 문제가 되는 것은 지방적 목적 내지 편견이 아니라 전체의 양식에서 결과되는 전체의 복지이다". 다시 말하자면 의원은 출신지방의 훈령에 따라 행동하는 대사가 아니라 전 국민을 대표하며 자신의 이성과 판단력에 의해 국민의 복지를 위해 행동해야 하며 특정 선거구에 의해 구속을 받아서는 안 된다는 것이다.

그러나 구체적으로 말해서 국민은 선거인의 총화를 의미하는 것이므로 선거인의 구속을 부정하는 이러한 원리를 극단적으로 밀고 나간다면 결국 의원은 국민의 대표라고 할 수 없다는 결론이 나오고 만다. 그래서 이 원리는 부르주아 혁명 후 실권을 쥔 부르주아가 국민 전체의 이익을 대표한다는 명목하에 자체의 계급적 이익을 추구하기 위해서 만들어진 것이라는 설도 나온다.

국민주권주의와 의회제도

國民主權主義－議會制度

근대사회는 주권의 소재가 국민이라는 것을 전제로 한다. 이 전제와의 관계에 있어 간접민주제로서의 의회제도를 승인할 것인가 하는 문제가 옛부터 논쟁의 쟁점이 되어 왔다. 이 재민주권의 전제와 간접민주제로서의 의회제도의 관계는 서로가 다른 두 가지 측면을 갖고 있다. 즉 한편으로 국민에게 주권이 있으니 국민이 선출한 의회는 다른 국가기관에 비해 상대적으로 높은 지위를 누리는 국권의 최고기관이어야 한다는 이론이 성립될 수 있지만 또다른 한편으로는 국민주권주의를 강조한다면 국민이 직접 모든 문제를 해결할 일이지 간접민주제를 수용할 여지가 없지 않은가 하는 주장이 성립된다. 실지로 루소(1712-78：프랑스의 계몽사상가)는 "주권을 남에게 양도할 수 없는 것과 마찬가지로 남에게 대표시킬 수도 없다"고 말했다. 그러므로 이 경우 어떠한 대의기관(代議機關)의 존재를 인정한다고 한다면 그 기관은 입법의 준비작업만을 담당하고 최종결정을 국민투표에 의하든가 아니면 의원과 선거민 사이의 명령적 위임관계를 인정하든가 하지 않으면 안된다. 실지로는 전자의 측면이 강조되어 의회제도가 발전해 왔다.

의회주의

議會主義

의회를 국정의 중심으로 한다는 이론이지만 어떤 대상을 놓고 의회가 중심적 위치를 누리는가 하는 데에 따라서 그 내용이 달라진다.

(1) 정당을 대상으로 하는 경우―정당의 조직적 통제력이 약할 때는 의원은 의회에서 독자적으로 행동하는 자유를 누린다. 따라서 모든 중요문제는 의회에 상정된 후 비로소 결정된다는 의미에서 의회주의라는 용어가 사용된다. 정당의 조직적 통제력이 강하면 법안 등 모든 문제의 귀추가 미리 당내에서 결정되어 버린다는 의미에서 의회주의는 쇠퇴한다.

(2) 선거인인 국민을 대상으로 한 경우―국민대표의 원리를 극단적으로 강조하여 의회 밖에서의 국민의 행동을 매체로 해서 표현된 의견을 의회에 반영시키는 것을 부정한다면 의회주의는 원내주의(院內主義) 이상의 의미를 상실하게 된다.

(3) 타 국가기관 특히 행정기관을 대상으로 한 경우―현대에 있어서의 국가기능의 확대와 복잡화는 필연적으로 그 전담기관인 행정기관의 권력의 확대를 가져오게 된다. 이러한 상황하에서 의회주의는 민주정치 실현을 위해 민선기구인 의회가 국정의 중심이어야 한다는 주장을 내세운다.이러한 의미의 의회주의 실현을 위해서는 원내주의를 부정하고 의회의 특성인 국민과의 결합의 강화가 모색되어야 한다.

입법권

立法權

근대사회에 있어서는 국민의 권리와 자유에 관한 중요사항은 모두 의회를 통과한 법률에 의해 규제되지 않으면 안 된다. 중세의 봉건사회에서는 기본적으로 관습법(慣習法)이 사회를 규제했으나 근대사회에 있어서는 제정법(制定法)이 그러한 역할을 하고 있는데 그 제정권은 국민이 선출한 의회만이 행할 수 있다.

위임입법

委任立法

어떤 법률을 제정하고, 그 법률의 테두리 안에서는 특정사항을 직접 규제하지 않고 행정기관의 명령에 위임하는 것을 말한다. 본래 법률은 국법질서(國法秩序) 가운데서 헌법 다음가는 위치를 누리는데 의회는 법률로써 어떠한 사항도 규정할 수 있는 권한을 가지고 있다. 그러나 국가의 기능이 확대·복잡화되고 사회정세가 부단히 변화하는 상황하에서는 세부적인 문제까지 모두 규정한다면 오히려 불편이 생긴다. 그래서 근대사회에서는 위임입법이 널리 인정되고 있는 것이다.

그러나 위임사항은 될수록 구체적으로 명시되며 또 좁은 범위내에 한정되어야 한다. 왜냐하면 지나치게 광범위한 위임은 극단적인 경우에는 백지위임(白紙委任)과 같은 결과를 낳아 의회가 스스로 임무를 포기하고 행정기관으로 하여금 국정의 실권을 장악케 하는 사태를 초래하게 되기 때문이다. 이러한 점에서 1933년의 독일의 수권법(授權法), 1938년의 일본의 국가총동원법(國家總動員法)이 비판의 대상이 되었다.

위임입법을 의회가 어떻게 감독할 것인가 하는 것은 현대 의정상에서 중요문제가 되어 있다. 영국에서는 1946년에 제정된 종위적 입법(從位的立法)에 관한 법률로써 정부관서에 그 발하는 명령을 의회에 제출하는 의무를 과하고 의회는 특별심사위원회에서 그것을 심사한다는 방법을 채택하고 있으나 아직 뚜렷한 실효를 거두지는 못하고 있다.

의원입법

議員立法

의원의 발의(發議)에 의한 입법을 말한다. 법안에 관해서는 미국처럼 의원의 발의권만을 인정하는 나라와 영국·한국·일본처럼 의회의 발의와 정부의 발의 양쪽을 다 인정하는 나라가 있다. 의원입법이 특히 문제가 되는 것은 이 후자에 속하는 나라의 경우이다.

어느 나라에 있어서도 근대사회의 초기에서는 의원입법 쪽이 많았으나 국가기능의 확대 및 복잡화에 따라 정부 제출 법안이 압도적으로 많아지고 의회입법보다 우위를 차지하게 되었다. 의회가 유일한 입법기관이란 점에서 말할 것 같으면 법안의 발의에서 의결까지의 모든 절차가 의회에서 이행되는 것이 바람직한 일이다. 그러나 국가의 실제 기능을 직접 담당하지 않는 의원이 실정에 알맞는 복잡한 법안을 발의한다는 것은 곤란할 뿐더러 의원이 발의하는 법안은 선거를 의식한 선거구민에의 선심 법안이나 특정 이익을 위한 이권(利權) 법안일 경우가 많아 세론의 비판을 받고 있다. 그리하여 의회의 입법 기능은 정부가 제출한 법안을 심의의결하는 데 한정되는 경향이 생기기에 이르렀다.

자익법안

自益法案

의원에게 직접 이해관계가 있는 법안을 말한다. 의원 세비(歲費)의 인상법안이 그 좋은 예로 의원들이 자기들에게 유리하게 심의결정하는 법안이다.

예산의정권

豫算議定權

예산을 심의결정하는 권한을 말한다. 예산은 영국·미국·한국처럼 법률로써 제정되는 나라와 일본처럼 법률과 다른 예산이라는 형식으로 인정되는 나라가 있으나 어떻든 재정에 관한 이러한 권한은 의회 기능의 중핵이 된다. 그러나 예산안은 구체적인 행정사무와 관련이 있으므로 정부가 작성해서 의회에 제출하는 것이 보통이다. 따라서 의회에서의 예산안심의와 의결은 정부의 구체적 정책에 대한 비판의 의미도 지니게 된다. 의원내각제하에서처럼 의회의 다수당이 내각을 구성하는 경우에는 행정부의 예산안이 부결되는 일이 거의 없으나 대통령 중심제 하에서 다수당과 대통령이 소속하는 정당이 다를 때에는 파국적인 상태가 야기될 위험이 있다.

예산안 반송

豫算案返送

의회가 예산안의 심의를 거부하고 그 철회나 개편을 요구하는 것을 말한다. 이러한 사태의 발생은 내각의 불신임을 의미하므로 내각은 총사직을 하든가 의회의 해산을 요구하게 된다.

예산선의권

豫算先議權

양원제(兩院制)하에서 상원 또는 하원이 먼저 예산을 심의하는 권한을 말한다. 벨기에나 스위스 연방처럼 이를 인정치 않는 나라도 있으나 대다수의 나라는 국민의 대표기관인 하원에 이 권한을 부여하고 있다. 이로 인해 하원 우위(優位)라는 심리적 효과가 생기고 있으며 또 이 권한을 어떻게 행사하는가에 따라 예산안 심리를 오래 끌음으로써 상원의 심의기간을 제한시킬 수도 있다.

불신임 결의권

不信任決議權

의원내각제하에서는 의회가 내각 불신임을 의결할 수 있다. 이 권한은 국민의 대표기관인 하원에 부여하고 있는데 의회의 불신임 결의의 대상이 된 내각은 총사직을 하든가 아니면 하원을 해산시켜 국민에게 신임을 물을 수 있다.

탄핵권

彈劾權

대통령이나 국무총리 같은 정부의 고관 또는 판사 같은 신분이 보장된 공무원의 비행에 대해 의회가 이를 소추(訴追)하여 파면 내지 징계하는 권한을 말한다. 처음에는 영국에서 채택되어 다른 입헌제국에 전파되었다.

탄핵 소추는 하원이 하고 그 심판을 상원이 하는 영국의 방식이 많은 나라에서 채택되고 있으나 서독과 이탈리아처럼 심판을 법원에 위임하는 예외도 있다. 탄핵의 이유로는 가령 미국의 경우 '반역죄, 수뢰죄, 또는 기타 범죄 및 경범죄'라고 하듯 재량의 여지를 넓게 두는 것이 통례가 되어 있다. 심판의 결과에 대해서는 영국처럼 형벌을 과하는 나라와 미국처럼 파면 처분을 하는 나라의 두 가지 유형이 있다. 후자의 경우에는 유죄의 판결을 받은 당사자는 재차 보통 사법절차에 의한 재판을 받지 않으면 안 된다.

이 제도는 의원내각제하에서는 의회가 스스로 지지한 국무위원을 탄핵하는 예가 극히 드물기 때문에 현실적인 효용은 별로 지나지 못한다. 대통령중심제인 미국이나 한국에서도 이 권한이 실지로 행사되는 예는 찾아보기 힘들다. 미국의 경우 1948년까지 총 12건의 탄핵안이 의회에서 심의되었으나 그 중 9건까지는 연방재법원 판사에 대한 것이었다. 유명한 탄핵안으로는 1868년 앤드루 존슨 대통령(재임 1865-69)에 대해서 임기법(任期法) 위반을 이유로 제기된 것인데 이 탄핵안은 1표 차로 부결되었다.

질문권

質問權

의회에서 의원이 내각의 책임에 속하는 사무에 관해서 국무위원의 설명을 요구하는 권한. 보통은 현재 의사(議事)가 되고 있는 의안에 관해서 설명을 요구하는 것이 아니라 진행중인 의사와는 직접 관계가 없는 정부의 과거 또는 미래의 행위에 관해서 변명을 요구하는 것으로 되어 있다. 미국에서는 엄중한 권력분립주의(權力分立主義)하에서 의회와 행정부의 관계를 될수록 소원케 하기 위해 질문제는 존재하지 않는다. 영국에서는 국무위원에 대한 의회의 소환·질문제도가 18세기에 시작됐는데 질문 분량이 점차 증가됨에 따라 그것을 제한할 필요가 생겨 현재 한 사람의 의원이 구두답변(口頭答辯)을 요하는 질문은 하루 3회로 제한되어 있다. 그러나 영국에서도 서면답변을 요구하는 질문은 제한되어 있지 않다. 그래서 의원은 의회의 사무국장에게 제출하는 질문서에 구두답변을 요하는 사항에는 미리 표시를 해놓게 되어 있다. 서면답변의 경우에 국무위원은 답변을 의회 공보에 인쇄해서 공표한다. 국무위원은 공공의 안전 등 국책상의 이유로 답변을 거부할 수도 있다. 질문은 의원에게 단독으로 할 수 있으나 어디까지나 설명을 요구하는 데 그쳐야 하며 질문자 자신의 의견을 말하는 것은 용납되지 않고 또 질문내용이 전체 의원(議院)의 의사로서 토론의 대상이 되는 일도 없다. 따라서 질문의 결과가 내각의 진퇴에 영향을 미치는 일도 없다.

이와 다른 방식을 채택하고 있는 나라가 프랑스이다. 질문은 단순질문과 정식질문으로 나누어지는데 단순질문은 영국의 경우와 마찬가지로 의원과 국무위원 사이에서 끝난다. 이에 반해 정식질문은 내각의 일반정책이나 국무위원의 행위를 의원의 토론의제로 삼으려는 것인데 그 결과는 종종 내각 총사직의 원인이 되고 있다. 서독에서는 질문을 작은 질문과 큰 질문으로 나누고 있는데 전자는 단순질문에, 후자는 정식질문에 해당한다. 한국에서는 단순질문에 해당하는 것만을 인정하고 있으며 국정일반에 관한 의문을 밝히는 것을 목적으로 하는 질문은 서면질문을 원칙으로 하며 진행중인 의제와 관계가 있는 사항은 즉시 구두로 질문을 하기로 되어 있다.

헌법개정

憲法改正

헌법의 개정은 헌법의 기본정신을 유지하면서 그 부분적 변경을 도모하는 것을 말하는데 여기에는 정도의 문제는 있으나 의회의 관여가 인정되고 있다. 영국에서는 통일된 성문헌법이 없고, 국가체제의 본질을 규정하고 실질적으로 헌법이라 할 수 있는 법률도 보통의 법률과 동일한 절차에 의해 개정된다.

미국에서는 양원의 재적의원 3분의 1이 필요하다고 인정할 때는 헌법의 개정을 발의(發議)할 수 있다. 단 연방의회뿐 아니라 전국 주(州)의회의 3분의 2의 요구가 있을 때는 개정발의를 위한 헌법회의를 소집하기로 되어 있다. 이 두 가지 중 어느 쪽의 방법을 택하든 개정헌법이 효력을 발생하려면 주의회 또는 주 헌법회의의 4분의 3의 승인이 필요하다. 이 두 가지 승인방법 중 어느 것을 택할 것인가는 연방의회가 결정한다.

헌법개정에서 자주 논의되는 사항은 주체, 절차, 한계이다. 헌법은 통치조직과 작용의 원칙을 정하고, 국민의 기본적 권리·의무를 확인·보장하는 국가의 근본법이므로 현대 국민주권국가에서 그 제정권력 주체는 국민이나, 헌법 개정권력은 헌법 제정권력에 의하여 제도화된 권력이다. 따라서 그 주체는 의회·국민·특별헌법회의가 일반적이며, 제1·2자의 합의에 의하는 것이 상례이다. 단, 헌법 제정권력의 주체인 국민은 '전체로서의 국민'이나, 헌법 개정권력의 주체인 국민은 참정권을 가진 '국가기관으로서의 국민'이다. 그 절차는 '제안→공고→심의→의결→공포→시행'의 과정을 거치는데, 절차상의 흠결도 위헌·무효의 요인이 되므로 국민의사를 최대한 수렴·반영해야 한다. 그 한계에 대해서는 한계설과 무한계설(法實證主義)이 대립하고 있으나 전자가 통설이며, 각국의 헌법을 보면 그 한계를 명문화시킨 예도 있으나 대부분은 없다.

조약인준

條約認准

조약은 국가와 국가 사이의 합의에 따라 합의 당사국의 권리와 의무를 규정하는 것인데 정도의 차이는 있지만 의회의 관여가 인정되고 있다. 본래 조약의 체결은 기밀의 보지와 임기응변의 조치가 필요한 관계로 공개와 토론을 생명으로 하는 의회같은 합의체(合議體)가 직접 관여하기에는 적합치 않다. 그러나 한편으로 조약의 내용이 국내 문제와 밀접한 관계가 있게 마련이므로 국민의 대표기관인 의회가 어느 단계에 가서는 조약체결에 관여할 필요가 있다.

조약의 체결은 보통 서명(기명조인)에 의해 내용이 확정되고 비준(批准)됨으로써 효력을 발생하는데 이중 어느 단계에 가서 의회가 어느 정도 관여하는가는 나라에 따라서 다르다. 영국에서는 조약의 체결이 전적으로 국왕의 대권(大權)에 속하나 조약의 실시를 위한 법률의 개정 또는 개폐 및 경비의 지출에 관해서는 의회의 의결이 필요한 관계로 조약 그 자체에 관해서 의회의 동의를 요구하는 것이 관례가 되어 있다.

미국에서는 대통령이 상원의 자문과 동의를 얻어 조약을 체결한다. 이 경우에는 상원 출석의원의 3분의 2 이상의 동의가 필요하다. 그래서 대통령은 외국과의 협상이 타결되어서 조인을 하고 나면 그 안을 상원에 제출한다. 다른 나라의 경우에는 조인으로써 내용이 확정되고 의회는 그것에 대한 가부(可否)를 결정할 뿐이나 미국 상원에서는 조약내용을 수정할 권한도 가지고 있다. 그래서 조약안이 상원에 의해 수정되었을 때는 대통령은 상대방 국가와 재차 교섭을 벌이지 않으면 안 된다. 정부의 일정한 대외주권행사에 의회가 동의권을 보유하는 이유는 그로 인해 발생할지도 모를 국민의 재정적 부담을 예방·승인하고, 행정부의 군정권과 외교권의 자의적 독선을 사전 배제하기 위한 입법·재정·일반국정 전반에 걸치는 의회의 대행정부 견제제도이다.

미상원의 국제연맹 규약 부결

美上院－國際聯盟規約否決

미국에서는 조약의 체결에 관해서 상원의 협조를 얻는 일이 중요하다. 제1차 세계대전 후에 윌슨 대통령(재임 1913-1921)은 직접 파리의 대독강화회의에 수석전권대표로서 참석했으나 상원의원을 대동하지 않았기 때문에 상원을 경시한다는 반감을 사 상원이 미국의 국제연맹가입을 부결함으로써 윌슨 대통령은 자신이 제창한 연맹에 미국을 가입시킬 수가 없었다.

행정협정

行政協定

미국 대통령이 국가원수·행정수반 또는 군최고사령관의 자격으로 행정권을 발동하여 외국과 체결할 수 있는 협정. 헌법에는 규정이 없으나 관례로서 인정되고 있으며 상원의 동의를 필요로 하지 않기 때문에 널리 이용되고 있다. 협정의 내용에 관해서는 특별한 제한이 없으나 본래는 행정상의 승인된 조약의 구체적인 시행세칙(施行細則)으로서 의도된 것이다. 그러나 이 범위를 넘어 마땅히 조약으로서 규정해야 할 사항이 행정 협정으로 다루어진다는 반갑지 않은 현상이 나타나고 있다. 대통령은 행정협정의 일부 또는 전부를 공표하지 않아도 되는 자유가 있다. 루스벨트 대통령(재임 1933-45)은 외교에 있어 널리 행정협정을 이용하여 의회로부터 비밀외교, 직권 남용 운운의 비난을 받았다.

국정감사권

國政監査權

의회는 국정을 감사하는 권한을 행사할 수 있다. 이 감사권은 의회가 그 본래의 권한을 행사하기 위해서 인정된 것이며 국정전반에 미치는 것은 아니다. 구체적으로 말해서 입법활동에 필요한 감사나 정부에 대한 행정감독상 필요한 정부내의 부패, 공무원의 관기문란, 선거부정 등에 대한 조사는 할 수 있으나 개개의 판결에 대한 비판적 조사나 현재 계류중인 사건에 대한 조사는 인정되지 않는다. 또 사법기능과 밀접한 관계가 있는 검찰기능에 대한 조사는 신중히 취급되지 않으면 안 된다. 감사권을 효과적으로 행사하기 위해서는 일반적으로 증인의 출두, 선서, 기록의 제출 등을 요구하는 권리가 인정되고 있으며 증인 소환에의 불응, 위증(僞證)에 대해서는 제재를 가할 수 있다.

국정감사권의 중요성은 각 나라의 정치체제에 따라 달라진다. 영국처럼 의원내각제를 채택하고 있는 나라에서는 입법에 관한 조사는 점차 전문가들로써 구성되는 왕립조사위원회(王立調査委員會) 또는 정부 각부의 전문위원회에 일임되는 경향이 있다. 또 행정기관에 대한 감사는 1921년부터 긴급한 공공적 성격의 사건은 당리(黨利)에 좌우되지 않도록 제3자가 참여하는 감사재판소를 설치하게 되었기 때문에 국정감사권의 중요성은 점차 감소해 가고 있다. 영국과는 대조적으로 미국에서는 국정감사권이 입법부인 의회와 행정부를 연결시키는 것으로서 중요한 의미를 갖는다. 미국에서는 의회의 국정감사 결과 고위공무원이 사직하는 경우가 왕왕 있다.

단원제와 양원제

단원제·양원제

單院制·兩院制

의회는 단원으로 구성되는 경우와 양원으로 구성되는 경우가 있다. 의회제도의 모국인 영국에서 양원제를 채택하고 있는 관계로 양원제를 채택하고 있는 나라가 많다. 물론 단원제를 주장하는 측에서는 양원제에 대해 비판적인데 이 비판의 기본적 논점은 프랑스 혁명시대의 정치가 시에예스(1748-1836)의 "상원이 무슨 필요가 있겠는가. 만약 상원이 하원과 일치된다면 상원은 필요 없을 것이며 일치되지 못한다면 그것은 유해한 존재일 것이다"라는 말로써 요약될 수 있다.

그러나 양원제를 주장하는 측도 그것을 주장할 만한 근거는 있다. 귀족제도를 인정하는 나라에서 귀족원(貴族院)을 두고 연방제도를 채택하는 나라에서 주(州)를 대표하는 의원(議院)을 설치하는 것은 당연하다고 하겠으나 그렇지 못한 나라들이 양원제를 채택하는 것은 주로 다음과 같은 이유 때문이다.

(1) 정당정치의 발전과정에서 당리·당략에 움직이기 쉬운 의원을 견제하기 위하여 별개의 의원을 설치하여 단원제의 결함을 시정한다.

(2) 수(數)를 대표하는 하원을 이(理)를 대표하는 상원과 맞세움으로써 의회를 전 국민의 참된 대표기관으로 만들 수 있다.

(3) 의사 심의에 신중을 기할 수 있다. 전기한 바와 같이 양원제에서의 하원은 민선의 민의원으로, 상원은 특권계층을 대표하는 세습제·임명제 의원으로 구성되는데 제2원(상원)의 성격과 구성방법의 차이에 따라서 영국형·미국형·일본형 그리고 민의원·직능대표원형으로 세분할 수 있다. 제1·2·3차 개정헌법에서 채택되었던 한국의 양원제는 일본형에 속하는 유형이다.

상원

上院

제2원. 널리 국민을 직접 대표하는 의원에 대비해서 특수신분인 귀족이나 연방제도하의 주 등을 대표하는 의원을 말한다. 나라에 따라 명칭이 다르다. 영국의 귀족원(House of Lords), 미국의 상원(Senate), 프랑스의 원로원, 제1·2공화국 당시의 참의원(參議院) 등이 이에 해당된다.

하원

下院

제1원. 국민을 직접 대표하는 의원을 말한다. 나라에 따라 명칭이 다르지만 영국의 중의원(衆議院), 프랑스의 국민의회, 독일의 연방의회, 제1·2공화국 당시의 민의원(民議院) 등이 이에 해당된다.

상원의 연방형

上院－聯邦型

연방은 2개 이상의 국가(지분국)가 결합하여 단일 중앙정부 밑에 조립하는 국가이다. 이러한 국가에는 연방의 구성부분인 각국(주)을 대표하는 상원이 있는 경우가 많다. 미국의 상원, 독일의 연방참의원, 오스트리아 연방의회 등이 그 예이다.

상원의 귀족원형

上院－貴族院型

특수신분인 귀족이 존재하는 국가에서는 귀족으로 구성되는 상원이 있는 경우가 많다. 영국, 1814년 왕정복고기(王政復古期)의 프랑스, 2차대전 전의 일본의 귀족원 등이 그 예가 된다. 이 제도는 국민의 선거에 의하지 않고 또 강한 보수성을 지니기 때문에 민주정치의 발전에 따라 종래의 권력을 상실하게 되는데 제도 자체가 특권적 신분의 폐지와 더불어 소멸하는 경향을 보이고 있다.

상원의 임명형

上院－任命型

국가원수 또는 정부가 국가의 유공자나 학자 등을 상원의원으로 임명하는 형을 말한다. 전원 임명제를 채택하고 있던 나라는 캐나다(1867년의 법률), 이라크(1924년 헌법), 에티오피아(1931년의 헌법), 서독(1949년의 헌법) 등이며 일부 임명제를 채택하고 있는 나라로는 아일랜드·이탈리아·인도, 그리고 스리랑카·남아프리카 공화국 등을 들 수 있다. 이 제도는 지식 경험이 있으면서도 선거에 출마하기를 원하지 않는 인사들에게 의정에 참여할 수 있는 길을 터주지만 반면 정부가 자체 세력의 확대나 당원 획득을 위해 악용할 위험이 있다.

상원의 공선형

上院－公選型

국민이 하원의 경우와는 가급적 다른 방법으로 상원의원을 공선하는 형을 말하다. 상원과 하원의 조직 성격을 서로 다른 것으로 하기 위해서는 간접선거제를 채용하는 방법, 상원의 선거구의 규모를 하원의 그것보다 크게 하는 방법, 의원의 임기를 길게 하는 방법, 의원의 일부만을 개선(改選)하는 방법, 피선거연령을 하원의원의 경우보다 높이는 방법 등이 취해지고 있다.

현재 국민에 의한 직접선거제를 채택하고 있는 나라로는 미국·볼리비아·브라질 및 페루·콜롬비아·도미니카·필리핀·멕시코·오스트레일리아·스위스·우루과이·일본이 있다. 국회의원이 상원의원을 선출하는 간접선거제의 나라는 스리랑카를 비롯하여 노르웨이·아이슬란드인데 노르웨이와 아이슬란드에서는 국회의원 총서거 후 당선된 의원들이 상원의원을 호선(互選)하고 나머지 인원이 하원의원이 되는 방법을 취하고 있다. 지방의회 또는 주의회의원이 상원의원을 선출하는 나라는 미얀마 ·동독·네덜란드·오스트리아·스웨덴 등이다.

상원의 우위

上院－優位

미국에서는 양원 가운데서 상원이 우위에 서 있다. 헌법은 양원의 권한을 대등하게 규정하고 있고 어느 한 쪽이 반대하면 법안은 통과되지 못하나 ① 실지 정치면에서 생각할 때 상원의원은 주 전체를 한 선거구로 해서 선출되기 때문에 넓은 시야를 갖게 되며, 임기도 6년이라는 기간이기 때문에 그 동안 상당한 일을 할 수 있고, 또 100명이라는 토론에 적절한 재적 의원수 때문에 하원보다도 훨씬 더 국민의 주목을 끌고 있다. ② 권한면에 있어서도 상원만이 고위공무원의 임명과 조약의 체결에 있어서 대통령에 대해 동의권(同議權)을 행사할 수 있다. 이것은 미국이 연방체제를 취하며 주 대표인 상원을 존중하는 데서 오는 결과이다.

하원의 우위

下院－優位

영국에서는 미국의 경우와는 반대로 하원이 우위에 서 있다. 옛날로 거슬러 올라가면 물론 상원이 실질적으로 더 큰 권한을 누리고 있었다. 그러나 민주정치의 발전과정에서 하원이 대두하여 상원과의 충돌을 거듭한 끝에 마침내 그 우위를 확립하기에 이르렀다.

상원의 개혁은 1719년경부터 이미 문제가 되어 왔으나 그것이 구체적으로 정책으로 나타난 것은 하원의 다수당이 조직하는 내각이 제출하는 중요법안을 상원이 연이어 부결한 데서부터였다. 1893년에는 글래드스턴의 자유당 내각이 제안한 아일랜드 자치법안을 상원이 부결했고 1905년 카멜 바나먼 자유당 내각이 성립된 후 상원에 의한 중요법안의 부결 내지 수정이 연이어 있었으므로 1907년에 이르러 하원은 상원의 권한을 제한할 필요가 있다는 요지의 결의를 했다. 상하 양원의 충돌은 1909년 상원이 아스키스 자유당 내각의 예산안을 부결함에 이르러서 절정에 달했다. 이것은 17세기 이래 인정되어 온 재정관계 법안에 관한 하원의 우위라는 전통에 대한 중대한 도전이었기 때문이다. 내각은 단호한 태도를 취하여 하원을 해산하여 민의에 물은 결과 1910년 1월의 총선거에서 승리했다. 이러한 상황 속에서 상원은 부득이 예산안을 가결했으나 내각은 이 기회를 놓치지 않고 상원 개혁을 기도하여 동년 12월의 총선거에서 재차 승리를 한 끝에 상원의 권한 축소를 목적으로 하는 의회법안을 제출했다. 이 법안은 하원을 통과한 후 상원에서 중대한 수정이 가해지고 그 수정안을 하원이 부결함으로써 사태는 파국 직전에 이르렀다.

그러나 아스키스 수상(재임：1908-16)은 두 번째의 하원 해산 전에 국왕 조지 5세(재위：1910-36)로부터 상원이 끝까지 반대하는 경우에는 국왕대권(國王大權)을 발동해서 의회법안에 찬성하는 새로운 귀족을 창출한다는 양해를 얻고 있었기 때문에 상원은 결국 이 위협 앞에 굴복하고 1911년 8월 의회법안이 성립되었다.

영국의 의회법

英國－議會法

1911년에 제정된 영국의 의회법은 다음과 같이 되어 있다.

(1) 금전법안(金錢法案)은 하원 통과 후 회기종료 1개월 전에 상원에 회부되며 이 기간 중 상원에서 무수정 통과가 되지 않을 때는 국왕의 재가가 있은 후 법률이 된다(따라서 상원의 부결 내지 수정은 법안 성립에 하등의 영향도 미칠 수 없게 되었다).

(2) 일반 공공법안은 하원에서 3회기 동안 계속해서 가결되고 각 회기 종료 1개월 전에 상원에 회부되었다가 그때마다 부결되었을 때는 3회째의 부결이 있은 직후 국왕의 재가를 얻으면 법률이 된다(그 후 이러한 점은 1949년의 법률로 2회기 계속가결과 1년 경과이면 된다는 내용으로 수정).

양원의 대등한 권한

兩院－對等－權限

소련이 채택하는 소비에트 제도하에서는 상하 양원이 완전히 대등한 위치에 있다. 의회에 해당되는 최고 소비에트는, 연방 소비에트와 민족 소비에트로 구성되는데 양원의 법률 발의권은 대등하며 의견이 일치하지 않을 때는 양원 협의회에 해결이 의뢰되며 그래도 이견(異見)이 해소되지 않을 때는 문제가 재차 양소비에트에서 심의되고 그래도 여전히 의견이 일치되지 않을 경우에는 최고회의간부회가 양소비에트를 동시에 해산시켜 새로운 선거를 명령하기로 되어 있다.

양원협의회

兩院協議會

양원의 의견이 일치하지 않는 경우 쌍방의 의견조정을 위해 설치되는 협의회. 양원의 권한에 큰 차가 있을 때는 이러한 제도를 도입할 필요는 없다. 영국에서는 19세기 중엽에 자유협의제(自由協議制)라는 제도가 있어 상하원에서 각각 30명의 의원을 내서 협의하여 성안(成案)을 얻었을 경우에는 양원은 이 성안에 대해서 수정을 가함이 없이 그에 대한 가부를 표결하기로 되어 있었다. 그러나 현재는 하원이 절대 우위에 있기 때문에 이런 제도는 없고 다만 상호통첩으로 의견의 교환을 기하는 데 그치고 있다. 미국에서는 양원의 의견이 일치하지 않을 때는 의안을 소지하는 의원의 요구에 따라 양원협회가 설치된다. 의원은 의장이 3명을 지명하는 것이 관례로 되어 있다. 협의회에서 의견이 일치되지 않을 때는 법안은 성립되지 않는다. 하원은 협의의원이 20일내에 보고서를 제출하지 않을 때는 그들을 해임해서 새위원을 지명하든가 아니면 종래의 위원에 대해서 지령을 내릴 수 있게 되어 있다. 협의회에서 성안이 나오면 의회는 거기에 수정을 가함이 없이 이에 대한 가부를 결정하는 데 그친다.

심의의 원칙

정족수

定足數

회의체로서의 의회가 유효하게 의사를 진행시키고 의결을 하기에 필요한 최소한도의 출석자수. 의사(議事)의 정족수는 회의가 유효하게 성립되며 또 속행될 수 있는 수를 말하고 의결의 정족수는 유효한 의사결정행위를 하는 데 필요한 수를 말한다. 영국에서는 극단적인 소수 정족수주의가 채택되고 있는데 하원의 의사 및 의결의 정족수는 의장을 포함해서 40명이고 상원의 의사 정족수는 3명, 의결 정족수는 30명이다. 미국에서는 의사·의결 정족수가 다 같이 재적의원이 과반수이고, 프랑스·서독은 재적의원의 과반수로 의결의 정족수만을 정해 놓고 있다.

캐스팅 보트

casting vote

의안을 채결함에 있어서 찬반의 표수가 동일할 때, 의장이 가부(可否)를 결정하는 권한. 이 캐스팅 보트의 행사는 나라에 따라 다르다. 의회에서 2대 정당의 세력이 백중해서 소수당인 제3당에 의해 문제가 좌우될 때도 이 제3당이 캐스팅 보트를 쥐고 있다고 한다.

토론

討論

서로 분화(分化)·대립되는 의견을 교환함으로써 그 상이점을 밝히고 그것을 조정함으로써 타당한 해결점을 발견하는 과정을 말한다. 토론을 위해서는 서로 다른 의견을 가진 자가 동등한 입장에서 자신의 입장을 주장하는 것을 인정한다는 '분화에 대한 동의의 원칙'이 전제가 되며 또 토론이 결실을 얻기 위해서는 토론의 과정에서 의견의 교환을 통해 서로 배운다는 '타협의 원칙'이 작용하지 않으면 안 된다. 이렇게 토론의 결론은 토론 참가자의 공동의 노력의 결실이 되지 않으면 안 된다. 그러나 그러기 위해서는 서로 상이한 의견이라 할지라도 그간에 어느 정도의 동질성(同質性)이 개재하지 않으면 안 된다.

회의체는 그 내부에 서로 상이한 의견들을 내포하면서도 최종적으로는 회의체로서의 단일의견을 내놓지 않으면 안 되는데 다수결(多數決)의 원리는 그러한 단일의견에 도달하기 위한 한 방법이다. 다수결의 원리는 회의체의 구성원 사이에 서로 다른 의견이 존재하며 그러한 의견이 동등한 권리에 의한 주장의 내용이 될 수 있다는 것을 인정한다는 점에서 출발한다. 이러한 전제가 있음으로 해서 비로소 질의 차별 없이 찬성자 수의 과다에 따라 문제에 대한 가부간의 결정이 내려질 수 있는 것이다. 그러나 그것은 결과적으로 소수파가 다수파에 복종해야 하는 사태를 낳는다. 이렇게 양(量)을 질(質)로 전화(轉化)시키는 제도의 불합리성을 될수록 시정하려는 것이 토론의 목적이다. 다수파와 소수파가 서로 배우며 상호간의 거리를 될수록 줄일 수 있는 것은 토론의 과정에서이다.

소수파의 보호

小數派－保護

의회정치에 있어서는 소수파 의견의 주장자가 충분히 보호되지 않으면 안 된다. 다수파가 소수파에게서 배우고 소수파에 대해서 양보하도록 어느 정도 강요하는 소수파 보호를 위한 제도가 있는데 구체적으로는 다음과 같은 방법들이 있다.

(1) 의사방법(議事方法)―불참 또는 퇴장으로 의사의 정족수가 부족하게 되면 의사를 진행시킬 수가 없게 된다. 이런 의미에서 정족수를 높이 정하면 정할수록 소수파는 보호를 잘 받게 된다. 그리고 의사진행 중의 의사 방해는 다수의 폭력에 대한 소수의 반항수단이다.

(2) 의결방법(議決方法)―의결에 있어서의 전원일치제는 극단적인 소수파 보호의 방법인데 이 제도 아래서는 한 사람의 반대가 있어도 의결은 불가능해진다. 그러나 이러한 방법으로는 회의체 전체로서의 의사결정이 거의 불가능해지므로 보통은 과반수의 동의가 있으면 족하는 것으로 되어 있고, 특히 중요한 안건의 의결에 있어서는 소수파를 보호한다는 의미에서 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 하는 것으로 되어 있다.

의사방해

議事妨害

의회의 소수파가 합법적으로 인정된 수단에 의해서 계획적으로 의사진행을 방해하는 것을 말한다. 구체적인 방법으로서는 장시간의 질문연설, 각종 동의(動議), 특히 모든 다른 문제에 선결하는 징벌동의와 제안설명, 신상발언, 대수롭지 않은 의제에 대한 기명투표의 요구, 수정안의 연속적인 제의, 정족수의 부족을 의장에게 경고하여 의장으로 하여금 번번히 출석의원 수를 계산시키는 것 등이 있다.

의사방해의 유명한 예로 영국의회에서 1771년에 에드먼드 버크가 1회의 토론 중 23회 표결을 실시시킨 일과 1881년에 아일랜드 국민당원이 모든 의사방해의 수단을 동원하여 41시간 반 심의를 연장시킨 일이 있다.

의사방해는 합법적 수단에 의하는 한, 소수파 보호를 위해 필요한 수단이 되지만 다수파는 이러한 사태에 직면하게 되면 항상 규칙개정으로 의사방해를 배제하려고 든다. 이러한 일이 극단적으로 추진될 때 의회내의 소수파 의견은 압살되고 만다. 한편 소수파는 걸핏하면 의사방해의 수단을 남용하는 경향이 있으며 특히 다수파가 의사방해를 배제하려 할 때에는 합법적인 규칙의 범위를 넘어 직접적인 폭력행사로 비약할 위험성이 있다. 그러므로 의사의 정상적인 운영을 위해서 다수파와 소수파가 서로 자제할 필요가 있다.

장시간 연설

長時間演說

의사방해 수단으로서의 연설. 미국의회에서는 1908년에 라 포레트(1855-1925：혁신당 대통령후보)가 18시간 23분, 1935년에 휴이 롱(1893-1935：루이지애나 주 지사, 상원의원)이 15시간 35분의 장시간 연설을 했다. 텍사스 주 상원에는 29시간의 연설 기록이 있다.

표결방법

票決方法

우리나라는 국회에서 안건을 표결에 붙이는 경우 거수표결을 하는 경우와 의원들이 찬부의 표시를 한 투표용지를 연단에 준비된 투표함에 넣는 경우가 있다. 미국의 여러 주에서는 이 후자의 투표방식을 채택하는 경우와 각 의석에 설치된 몇 개의 전기(電氣) 단추를 찬부에 따라 누르면 게시판에 그 결과가 나타나는 기계식 투표법을 사용하고 있다.

토론종결제

討論終結制

의회의 심의과정에서 안건의 토론시간을 제한하는 제도를 말하는데, 주로 장시간의 질문연설에 의한 의사방해를 방지하기 위해 나온 것이다.

1881년 영국에서는 아일랜드의 자치권 승인여부를 둘러싸고 국론이 분열되었는데 아일랜드 국민당은 당시 의석 670개였던 하원에서 불과 70여 개의 의석을 차지한 데 불과했으나 적극적인 의사방해로 상당한 성과를 거두었다. 그래서 브랜드 의장은 마침내 "현저하게 손상된 의원의 위신, 신임도 및 권위를 옹호하지 않으면 안 된다"고 선언하여 아일랜드 국민당 의원의 그 이상의 발언요구를 거부했다. 82년 이 제도는 의원규칙으로 채택되고, 87년과 88년에 개정되었다. 이 개정규칙에 의하면 의장은 심의 중의 안건과 거리가 있고 같은 말을 자꾸만 되풀이하는 연설을 중지시킬 수 있는 권한을 가지며 또한 자신의 발의로 토론종결의 동의(안건을 표결에 붙이는)를 할 수 있으며, 이 동의는 의원 100명 이상의 찬성으로 성립된다.

영국 이외의 나라에서도 토론종결제가 차츰 채택되는 경향이 있다. 미국 하원에서는 1841년에 의원 한 사람의 의 토론시간을 한 시간으로 제한하는 규칙이 채용되어 그 후 1880년에서 1890년에 이르는 사이에 영국의 여러 방식이 실행되었으나 일반적인 의사규칙으로서가 아니라 개별적인 법안의 심의에 임해서 규칙이 정해지며 보통은 반대토론의 시간을 5분내로 제한하는 방식이 많다. 상원에서는 1917년에 토론종결제가 채택되었다. 이 제도에 의하면 16명의 의원이 토론종결의 동의를 할 수 있고 그것이 투표에서 3분의 2 이상의 찬성을 얻으면 다른 의사에 우선해서 취급되며 그에 대한 수정안을 만장일치의 찬성이 없는 한 일체 제출할 수 없는 것으로 되어 있다. 프랑스에서는 토론종결의 동의가 나온 후에도 소수파의 의견 존중을 위해 적어도 두 사람의 의원이 5분 이내에 안건에 대한 반대토론을 할 수 있다. 토론종결 후에도 정부의 발언은 인정되고 있다.

기요틴 방식

Guillotine 方式

영국 의회에 있어서의 토론종결제의 한 방식. 의장의 동의에 의해 토론을 종결시키는 것만으로는 법안의 각 조항마다에 대해 수정동의를 연발해서 심의를 연장시키려는 의사 방해에 대항할 수 없다. 그래서 1887년에 법안심의에 앞서서 의사일정상 당해 법안의 전체 토론시간을 의결에 의해서 미리 제한하는 방식이 채택되었다. 이 미리 정해진 제한시간이 경과할 경우에는 심의 도중이라 할지라도 안건을 표결에 붙이게 되므로 기요틴이라는 이름이 붙었다.

캥거루 방식

kangaroo 方式

영국에서 채택되고 있는 토론종결제의 한 방식. 기요틴 방식에 의하면 중요한 조항이 전혀 토론되지 않거나 법안에 부당한 점이 발견되어도 그것이 토론과정을 거치지 않기 때문에 정부로서는 그러한 결함은 의회에서 수정할 기회를 갖지 못하게 된다. 그래서 1909년에 의장이 법안 중에서 특히 토론에 회부될 필요가 있는 부분을 미리 결정하는 방식이 채택되었다. 이러한 지정이 되어 있지 않은 부분은 결과적으로 토론을 거치지 않고 표결에 붙인다.

의결

議決

의회의 최종적인 의사결정. 의회는 심의사항에 관해서 최종적으로 의사결정을 하지 않으면 안 되는데 여기에는 다수결방식이 채택되나 다수결에도 여러 가지 방식이 있다.

영국에서는 상하원이 다 모든 안건의 의결에 있어서 과반수방식을 취하고 있다 정식 채결방식은 분열(分列)이라고 불리우며 찬성의원은 의장석 오른쪽 문에서, 반대의원은 그 왼쪽 문에서 행렬을 지어 복도로 나가는 방식이다. 행렬이 움직이는 동안 서기가 문 옆에서 지나가는 의원의 수를 계산한다. 그러나 보통은 구두표결제를 취하여 의원의 찬부의 소리의 다소를 의장이 판단해서 가부를 결정한다. 의장의 이 판단에 대해서 이의가 제출되었을 때는 분열방식이 취해진다. 하원의장에게는 투표권이 없으나 찬반 동수일 경우에는 결재권을 갖는다. 그러나 결재권의 행사가 하원의 최종결정으로 결과되지 않도록 의장은 부표를 던지는 것이 관례로 되어 있다. 상원의장은 결재권을 갖지 않으며 의원의 자격으로 투표에 참가한다.

미국에서는 헌법개정, 대통령이 거부한 법안의 재의결, 상원의 조약인준과 탄핵소추의 판결 등에는 3분의 2 이상의 다수의 찬성이 필요하나 그 외의 안건은 과반수 찬성으로 결정된다. 채결방법은 보통 구두표결에 의하지만 이의가 있을 때는 분열, 거수, 호명 등의 방식이 취해진다. 하원의장에게 투표권이 있으나 투표를 하지 않는 것이 관례가 되어 있다. 그러나 하원의장의 투표가 결정적인 효력을 갖거나 투표가 무기명으로 실시될 때는 반드시 그렇지는 않다. 상원의장은 부통령이며 의원이 아니므로 투표권을 갖지 않으나 찬반 동수일 때는 결재권을 갖는다.

한국의 경우, 헌법에서는 세계 대세에 따라 "헌법·법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 가부동수일 때는 부결된 것으로 본다"고 의결정족수만을 규정하고 있으나, 국회법에서는 '재적의원 4분의 1이상의 출석'이라는 의사정족수 규정을 설치하고 있다(제68조). 또한 법률안 재의 국무총리·국무위원 해임건의, 국회의원제명처분, 탄핵소추, 계엄해제요구, 헌법개정안 의결 등 일정 사안에 대해서는 특별의사·의결정족수가 요함을 규정하고 있다.