글로벌 세계 대백과사전/법률/헌 법/통치권

서설

序說 국가권력에 의한 통치작용, 즉 통치권을 논(論)함에 있어 중요한 것은 권력분립이론(權力分立理論)과 통치조직 또는 정부형태에 관한 원리이다. 통치권의 주체는 국가이며 그 권력은 주권자인 국민으로부터 연원된 것이다. 권력분립론은 본래 자유민주주의적 기본원리가 아니라 과거 전제군주의 자의적(恣意的)인 권력행사의 경험에서 도출된 정치기술적인 원리로서 권력분립을 어떠한 형태로 구성하고 여기에 국가권력을 어떻게 분여(分與)하느냐에 따라 정부형태는 갖가지 양태를 나타내게 된다. 권력분립이론은 크게 자유주의적 3권분립론과 국민주권주의(國民主權主義)적 국가권력 2분론(二分論)으로 나뉜다. 3권분립론은 모든 국가권력을 장악하고 있던 군주권력을 약화시켜서 국민의 자유와 권리를 보장하고자 하는 데 그 목적을 두고 있다. 즉 권력을 분산시킴으로써 군주의 전제를 방지하는 자유주의·정치기술적 원리로서, 더하여 그 수평적 분리의 균형을 보장하기 위하여 권력으로써 권력을 억제하는 '억제와 균형의 원칙'을 수반하였다. 입법권은 민선의회(民選議會)에, 사법권은 독립된 법원(法院)에, 행정권을 정부에 부여하는 3권분립론은 국민주권 국가가 성립되자 그 대상이었던 군주권력이 소멸함으로써 전기(轉機)를 맞게 되었다. 즉 과거 군주권력의 입장에 놓인 행정부의 권력은 약화되고 국민이 선출하는 의회(議會)가 우위에 서기 시작하였으나 그 의회마저도 국민의 의사와 유리된 행동을 나타내기 시작하였으며, 더욱이 현대 국가의 간접민주정체(間接民主政體)는 국민의 의사표현기회가 상대적으로 축소되는 경향이 짙어졌다. 이와 같은 현상은 결국 국민의 기대와 신뢰가 행정부에서 입법부로, 다시 입법부에서 사법부로 옮겨지는 이론적 근거가 되었으며, 국가권력을 모두 정부에 위임하고 단지 선거권만을 갖고 좌시하는 국민은 무기력하다는 것을 깨달은 국민은 '국가기관으로서의 국민'이라는 국가기관을 창설, 정부에 대립함으로써 국민주권주의적 국가권력 2분론을 도출시켰다. 2분론은 '국가기관으로서의 국민'이 항상 정부를 감시하고 예컨대 헌법개정권력의 주체로서 또는 주권자(국민)의 의사에 반(反)하는 국가기관에 대한 소환권(召還權) 등을 통해 적극적이고 실질적인 주권의사(主權意思)를 표시하고 행동한다는 것이다. 따라서 국가권력을 제1차적으로 양분(兩分)하여 '국가기관으로서의 국민'과 '정부'에 부여하고, 통치권을 부여받은 정부는 그 권한을 고전적(古典的) 3권분립이론으로 구체화하여 적당한 정부형태를 구성한다. 그러므로 현대의 국민주권국가에서의 국가권력은 '국가기관으로서의 국민', '입법부', '사법부', '행정부'의 4기관에 분장(分掌)된다. 정부형태는 위에서 설명한 바와 같이 권력분립구조에 따라 여러 가지 양태를 나타내게 된다. 여기서 '정부'란 '행정부'만을 의미하는 것이 아니고 '입법·사법·행정'을 통괄하는 개념으로 통치작용에 관한 국가권력구조를 가리킨다. 각 국가의 역사적·정치적·사회적 특수성에 따라 크고 작은 차이가 있으나 현대국가의 정부형태는 크게 대통령제와 의원내각제(내각책임제)로 나눌 수 있다. 대통령제는 미국에서부터 비롯되었다. 독립전쟁에서 승리한 후 새로운 국가건설의 시작에서 미국인들은 국민의 자유보장과 연방국가의 이념을 유지하고자 '제한된 정부'를 상정(想定)하였으며 여기에 로크와 몽테스키외의 권력분립론의 영향을 받아 최초의 대통령제 정부를 조직하였으며, 더하여 3권의 분립과 협동 및 권력에 의한 권력의 견제를 헌법규정화하였다. 이후 1791년 프랑스 헌법이 대통령제를 채택한 이래 중남미(中南美) 제국(諸國)과 아시아·아프리카 등지에서 주로 채용되었으나 몇 국가를 제외하고는 제도의 변질로 이른바 신(新)대통령제가 등장, 입헌민주주의(立憲民主主義)의 파괴를 가져왔다. 대통령제의 제도적 내용은 국가마다 차이가 있으나 그 본질적은 내용은 다음과 같다. ① 대통령은 직접선거로 선출되어 국민에 대해서만 책임을 지며 국회와 동등한 지위를 가진다. ② 국회해산권을 갖지 않으며 국회로부터 불신임결의를 받지 않는다. 단 국회는 탄핵소추권(彈劾訴追權)을 갖되 그 절차상 엄격을 요(要)한다. ③ 대통령은 행정권을 담당하는 행정부의 수반(首班)이다. ④ 국회와 정부는 기능상 독립되어 있다. 즉 국무위원의 국회의원 겸직금지 등으로 대표되는데 이는 대통령제의 단점이기도 하다. ⑤ 국회의 양원제(兩院制)와 부통령제(副統領制) 등이 주요 내용이다. 대통령제는 정국(政局)이 안정되어 국가정책의 계속성이 보장되며 국회기능의 비정상화에 관계없이 견제와 소수집단의 이익보호가 가능하며 국방·외교 등의 정책수립·수행과 국가비상사태시의 유효적절한 대처가 가능하다는 등의 장점이 있는 반면, 독재(獨裁)의 위험성과 강력한 정치력의 부재(不在), 입법부와 행정부의 충돌시 조정기능의 미비 등의 단점도 있다. 의원내각제는 이론적인 정부형태라기보다 의회민주주의의 발상지인 영국에서 오랜 역사를 통해 얻어진 하나의 개념으로, 따라서 이 제도를 채택하고 있는 국가 사이에도 그 특수한 여건에 따라 그 내용은 갖가지이다. 그러므로 각 국가의 특수성은 차치하고 가장 보편적인 형태만을 추출하면 ① 의원내각제에서 군주나 대통령은 상징적인 존재에 불과하며 행정의 담당기관은 내각(內閣)이고 그 수반은 수상(首相)이다. ② 내각의 성립과 존속이 의회에 의존하고 수상은 다수세력의 당수(黨首)로 의회에서 선출되므로 내각은 연대(連帶)하여 의회에만 책임을 진다. ③ 의회는 내각에 대한 불신임결의권(不信任決議權)을 가지며 내각은 의회해산권(議會解散權)을 갖는다. ④ 법적으로는 입법부(의회)와 행정부(내각)가 분리·독립되어 권력분립적 평등과 균형을 이루고 있다는 것 등이다. 의원내각제는 그 민주적 요구에 가장 적합하고 책임정치를 시행할 수 있으며, 의회와 내각의 분쟁시 신속한 해결과 조정이 용이하고 인재(人才)등용이 쉽다는 등의 장점이 있으나, 정국의 불안정과 지도력의 부재, 의회 다수세력의 폭정(暴政)의 위험과 의회의 정권획득 투쟁장소화의 우려 등의 단점도 있다. 이러한 각 제도의 특수성은 최근에 2원정부제(二元政府制)와 절충형(折衷型) 정부형태를 낳게 되었다. 2원정부제란 헌법상 행정권이 대통령과 내각에 양분되어 있는 것으로 프랑스와 핀란드가 대표적이다. 절충형 정부형태란 대통령제와 의원내각제가 혼합된 형태로서 집행권(執行權)이 대통령과 내각에 헌법상 분권(分權)된 형식을 취한다. 대통령제에 의원내각제적인 요소를 가미한 것과 그 반대의 형태인 것으로 나뉘는데, 우리나라 제1·3·4·5공화국이 이에 속한다.