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정부의 개념

政府－槪念 정부의 개념은 다의적으로 사용되고 있다. 첫째 정부는 행정부는 물론 입법부·사법부 기타 모든 국가기관을 총망라한 국가의 통치기구 전체를 의미하고 영어의 Gobernment가 이에 해당한다. 둘째 정부는 국가의 정치기구 중 입법부·사법부를 제외한 집행부, 즉 행정부만을 의미하고 영어의 Executive가 이에 해당한다. 셋째 정부는 행정부 중에서도 행정의 실권자, 즉 미국식 대통령제 국가에서는 대통령을, 영·불식(英佛式) 의회제 국가에서는 행정의 실권을 가지는 내각만을 의미하기도 한다. 정부의 개념을 이렇게 사용하면 영불식의회제 국가에서는 명목적인 권한밖에 가지지 못하는 국왕 또는 대통령과 같은 국가원수는 정부에 포함되지 않게 된다. 정부의 첫 번째 개념이 가장 역사가 오래고, 또 소박한 개념이라고 볼 수 있다. 국가기능이 입법·행정·사법으로 분화되지 않은 과거 절대군주국가에서는(開明 專制國家에서는 司法은 어느 정도 분화되었다고도 볼 수 있었지만) 국가의 모든 통치기구를 정부라고 볼 수 밖에 없었다. 그러나 과거의 절대군주국가에서는 군주가 정부를 상징하였고, 정부라는 독특한 개념은 아직 발생하지 못했다고도 볼 수 있다. 그러나 정부의 첫번째 개념은 현재에서도 영·미국(英·美國)에서 흔히 사용되고 있는데, 영·미국에서는 민선대표(民選代表)로써 구성되는 국회를 기반으로 하여 국가의 모든 통치기구를 설정한다는 뿌리깊은 관념이 지배하고 있기 때문이다. 정부의 두 번째 개념은 전과는 반대로 권력분립주의에 의거한 정치기구가 설정된 이후에야 비로소 발생한 개념인데, 현재 독일과 일본에서 흔히 사용되고 있다. 그 이유는 이 양국가에서는 국민주권사상의 발전이 비교적으로 지체되었고, 따라서 민선의회를 기반으로 하여 국가의 모든 정치기구를 설정한다는 관념이 없었고, 그 반면에 권력분립에 중점을 두는 입헌군주정치하에서 오랫동안 통치를 받아 왔기 때문이다. 정부의 세 번째 개념은 군주가 민선국회(民選國會)의 제약을 받지만 아직도 강대한 권한을 가지는 이른바 입헌군주정체로 군주가 단지 상징적 대표적 권한밖에 가지지 못하는 이른바 의회제군주(parliam­entarische Monarchie) 정체로 발전함으로써 확립된 개념이다. 끝으로 국가의 중앙정부와 대립되는 개념으로서 지방정부라는 개념도 있지만, 이것은 헌법상 국가권력이 상방(上方：聯邦)과 하방(下方：支分國)간에 분할되어 있어서 상호간에 침해하지 못하도록 되어 있는 연방제국가에서는 의의가 있겠지만, 원칙적으로 국가권력이 중앙정부에 집중 통일되어 있는 통일제 국가에서는 그다지 큰 의의를 가질 수 없다. <金 箕 範>

정부형태의 분류

政府形態－分類 정부형태(政體)와 국가형태(國體)를 구별하고, 국가형태는 주권이 1인에게 존재하느냐 또는 다수인에 존재하느냐에 따라서 군주국과 공화국을 구별하고, 또 공화국은 그 다수인을 국민전체로 구성하느냐, 또는 특정계급으로 구성하느냐에 따라서 민주공화국과 계급제 공화국(貴族共和國·榮農制共和國)으로 분류하지만, 결국은 국가형태는 정부형태에 의해서 결정될 수밖에 없고, 현재 군주주권을 공공연히 표방하는 국가는 거의 없다시피 되어 있다. 정체에서도 첫째 군주정체와 공화정체를 분류하는 방법도 있지만, 현재에는 군주정체의 국가에 있어서의 군주의 권한(英國)이 공화정체 국가의 대통령의 권한(美國)보다 퍽 미약하기도 하고, 군주정체 국가에서도 민주정치가 가능한가 하면, 공화정체 국가에서도 독제정치가 출현할 수 있기 때문에, 그 구별의 의의가 상실되게 되었다. 둘째로 정체에 있어서 직접민주정체와 간접민주정체가 구별되지만, 직접민주정체는 영토가 넓고, 인구가 많은 현대국가에서는 기술적으로 채용하기가 곤란하고, 더욱 지금에 와서는 국민표결, 국민발안과 같은 직접 민주정치제도를 병용하는 이른바 혼합민주정체(混合民主政體)를 채용하는 국가가 많이 출현하였기 때문에, 이 구별 역시 큰 의의를 가지지 못하게 되었다. 셋째로 정체에서 입헌정부와 비(非) 입법정체가 구별되지만, 입헌정체의 개념 자체가 애매하여 학고(學考)와 그것이 실시되는 국가에 따라서 의미가 다르고 또 현재에서는 영국을 제외한 거의 모든 국가가 성문헌법전(成文憲法典)을 가지고 있고 그 성문헌법전 속에는 국민주권을 구가하고 있고, 또 정도의 차이는 있지만 의회·행정·재판소 등 권력분립에 의거한 국가의 통치기구를 설립하고 있기 때문에 이 구별 역시 현실적 의의를 상실하게 되었다. 이상과 같은 이유로 현재는 입법·행정·사법간에 권력분립을 어떻게 하는가에 따라서 그 나라의 정부형태의 특색이 나타난다고 생각한다. 첫째 입법·행정·사법의 기관의 구별은 하지만 삼권간의 권력통합주의(權力統合主義)로 나가는 이른바 회의제(會議制：Versammelungsregierung)와 삼권간의 권력분립주의로 나가는 기타의 정부형태가 구별된다. 둘째 삼권간의 권력분립주의로 나가는 국가에서 삼권간의 권력분립을 어떻게 하는가에 따라서 여러 정부형태가 구별된다. 그러나 사법권을 입법권과 행정권으로부터 가능한 한 최대한도로 독립시켜야 된다는 데 대해서는 어떤 국가에서든지 인정을 받고 있고, 따라서 사법권과 입법권·행정권과의 권력분립에서는 국가간에 그리 큰 차이가 나지 않는다. 물론 여기에서도 그 나라의 사법부가 민선의회(民選議會)가 제정한 법률이 헌법에 위반되는 여부를 심사할 수 있는가, 또 그 나라의 사법부가 민·형사 사건뿐만 아니라 행정사건까지도 관할할 수 있는 이른바 사법형(司法型)의 국가인가, 또는 그것이 불가능한 행정형(行政型)의 국가인가에 따라서 약간의 차이는 날 수 있다. 이와 반대로 입법권과 사법권과의 권력분립은 국가간에 크게 차이가 나는데, 여기에서 미국의 대통령제와 영불식(英佛式)의 의회제가 갈라진다. 미국의 대통령제는 입법권과 행정권간의 권력분립을 되도록 엄격하게 하려고 노력한 데서 나온 정부제도이고, 입법권과 행정권간의 조정에 의한 상호의존(wechselseitige Abhangigkeit durch Koordination)을 도모했고, 영국의 의회제는 영국왕의 수중에 마지막으로 남았던 행정권마저 의회가 발달하는 과정에서 발전한 정부제도이고, 입법권과 행정권간의 권력분립을 원칙으로 하지만 내각의 국회로의 통합에 의한 상호의존(wechselseitige Abh ngigkeit durch Integlation)을 도모한다.<金 箕 範>

한국의 정부형태

韓國－政府形態 한국의 정부형태는 미국식 대통령제, 영국식 의회제, 프랑스(제5공화국)의 드골식(式) 정부제도 ― 이것은 행정권의 2원적 조직에서 대통령에게 헌법의 수호자, 최고조정기관과 국가적 통일과 계속성의 보장자로서의 지위를 부여하고, 그 권한을 강화시킨 정부제도이고, 원리상에서는 의회제에 속하고 카를 뢰벤슈타인(Karl L wenstein)은 순화(馴化)된 의회제(Geb ndigter Paraliamentarism)라고 칭하였다 ― 를 절충한 독특한 정부형태이고 원리상에서는 미국식 대통령제에 속한다. 즉 현행헌법상 국가의 원수이며 외국에 대해 국가를 대표하는 대통령은 실질적인 행정권자일 뿐만 아니라 국가의 독립·영토의 보전·국가의 계속성과 헌법을 수호할 책무와 조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의무를 지고 있다(66조). 그리하여 대통령은 일반적으로 국가원수가 가지는 선전포고와 강화권, 조약의 체결·비준권, 외교사절의 신임·접수·파견권, 국군통수권, 긴급처분권, 계엄선포권, 공무원 임면권, 사면권, 국회에 대한 의견표시권 등을 가진다. 뿐만 아니라 국가권력의 정상적 기능을 유지하고 국론(國論)의 통일을 기하기 위하여 현행헌법은 또 대통령에게 권력분립의 원리를 초월하여 입법·행정·사법의 3권을 통합 조정하고 중재하는 국정의 통합·조정권을 부여하고 있다. 즉 대통령은 헌법개정안의 제안권, 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있는 권리, 국회 임시회의 집회요구권 등 강력한 권한을 가지고 있다. 또 대통령은 헌법상의 필수기관인 국무회의의 의장으로서 국무회의 주재권을 가지고, 국무회의의 심의안건을 제출할 수 있는 등 정치의 일선에 나가고 있다. 물론 정부의 권한에 속하는 중요한 정책은 대통령 외에 국무총리와 국무위원으로 구성되는 국무회의의 심의를 거쳐야 하고, 헌법 제88조에 열거된 사항, 즉 거의 행정전반에 긍하는 여러 문제는 반드시 국무회의의 심의를 거쳐야 하고, 또 대통령의 국법상 행위에 관한 모든 문서에 국무총리와 관계국무위원의 부서(副署)가 있어야 하지만, 이 국무회의의 심의권과 국무총리와 관계국무위원의 부서권(副署權)으로 인하여 대통령의 권한이 제약될 가능성은 희박하다. 국부위원은 국무총리의 제청에 의해서 대통령이 임명하고, 국무총리는 대통령이 국회의 동의를 얻어서 임명을 하고 국회는 국무총리 또는 국무위원에 대하여 해임을 대통령에게 건의할 수 있다. 원칙적으로 대통령제 정부형태에서 국회가 내각에 대하여 해임건의를 할 수 없음이나 우리나라의 정부형태가 절충형을 취해 의원내각제적 요소를 가미하고 있기에 이러한 권한을 국회에 부여하여 정치적으로 행정부, 즉 대통령을 견제하기 위함이다. 구 헌법에서는 해임건의권 대신 더 강력한 해임 의결권을 국회에, 이에 대하여 대통령에게는 국회해산권을 각각 부여하였으며 국회가 국무총리·국무위원 해임의결을 결의하였을 때에는 대통령은 반드시 이에 따라야 한다는 규정을 설치했었다. 그러나 제9차 개정헌법은 대통령의 국회해산권을 삭제하는 대신 국회의 국무총리·국무위원 해임의결권도 해임건의권으로 완화하고 또한 이행의무 규정도 삭제하였으므로 국무총리·국무위원은 임면권자인 대통령에게 책임을 질 뿐이며 국회에 의한 대통령의 권한을 제약할 가능성은 적을 수밖에 없고, 따라서 행정의 실권은 명실공히 대통령에게 귀속될 수밖에 없다. 이 행정의 실천자인 대통령에 대해서는 국회가 불신임결의권(不信任決議權)이 없음은 말할 것도 없고(국회가 탄핵소추는 할 수 있지만, 본래 탄핵은 정치적인 책임을 묻는 제도가 아니다), 대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출되므로 의원내각제 정부형태에서의 수상처럼 국회에 대하여 정치적 부담을 지지 않을 것이고 더욱이 야당이 국회의 다수당이 되더라도 대통령은 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 다수결에 의한 재의결(再議決)에 의하지 않고는 극복되지 않는 강력한 법률안재의권(法律案再議權)을 가지고 있음으로 능히 야당국회의 정치적 공세를 좌절시킬 수 있을 것이다. 이와 같이 대통령의 임기 5년간은 행정부는 국회의 제약을 받음이 없이 안정될 수 있는 강력한 행정부를 한국 헌법은 규정하고 있다고 볼 수 있고, 헌법규정상 절충식 정부제도이지만 실제 운영상에서는 미국식 대통령제로 나갈 수밖에 없을 것이다. <金 箕 範>

행정권

行政權 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다(66조 4항). 대통령 밑에 국무총리와 행정각부라는 행정관청을 놓았고, 정부의 중요정책의 심의기관으로서 국무회의를 두었다. 국무회의는 정부의 내부기관이고 행정관청은 아니다. 국무총리는 대통령을 보좌하고 행정에 관하여 대통령의 명을 받아서 행정각부를 통할한다(86조 2항). 행정각부의 장은 국무위원 중에서 국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다(94조). 따라서 우리나라에서는 행정각부의 장이 아닌 무임소(정무)장관은 있을 수 있지만, 국무위원이 아닌 행정각부의 장은 존재할 수 없는데 이 점에서 영국·프랑스와 다르다. 국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다(95조). 여기서 행정의 개념이 문제될 수 있는데, 행정의 개념은 실질적 개념과 형식적 개념이 대립할 수 있다. 행정의 형식적 개념에서는 행정기관이 행하는 모든 작용이 행정에 포함되겠지만, 삼권분립주의가 국가권력을 약화시키고 국민의 기본권을 보장하려는 정책적 동기에서 나왔기 때문에 행정의 실질적 개념을 규명할 필요가 있으리라고 생각한다. 그러나 20세기 행정국가(行政國家)에서의 행정은 너무도 그 법위가 넓고 다양하다. 독일의 포르슈토프(Forstoff) 교수는 행정은 추사(beschreiben)할 수 있지만, 정의(definieren)는 할 수 없다고 하였다. 그러므로 행정은 국가작용 중에서 일반 추상적인 법규를 정립하는 입법작용과 구체적인 쟁송(爭訟)에 법을 적용 선언함으로써 쟁송을 해결하는 사법작용을 제외한 모든 작용이라고 보는 이른바 공제설(控除說)을 취하는 것이 타당하다고 생각된다. 그러나 정부는 이러한 실질적인 의미의 행정작용만을 행하는 것이 아니라 입법 및 사법작용에 관련되는 광범한 권한도 가지고 있다. 정부의 권한 중에 입법작용과 관련되는 것은 다음과 같다. 첫째 국민의 자유와 권리·의무에 관계되는 입법사항(立法事項)을 규율하는 실질적 의미의 입법권을 행사하는 경우로, ① 긴급처분·명령권(76조), ② 계엄선포권(77조), ③ 명령제정권(75조), ④조약체결·비준권(73조) 등이 있고, 둘째 국회의 입법과정에 관여할 수 있는 권한으로 ① 헌법 개정안 제안권(128조 1항), ② 확정 헌법의 공포권(130조 3항), ③ 법률안 제출권(52조), ④ 법률안 재의(再議)요구권(53조 3항), ⑤ 법률공포권(53조 6항), ⑥ 국회에의 출석·발언권(81조) 등이 있다. 또한 정부는 사법작용에 영향을 미치게 될 권한도 가지고 있는데, ① 대법원장 및 대법관 임명권(104조), ② 은사권(恩赦權) 등이 그것이다.