97누21086

폐기물처리사업부적정통보취소 [대법원 1998. 4. 28., 선고, 97누21086, 판결] 【판시사항】 [1] 폐기물관리법 관계 법령에 의한 폐기물처리업 허가권자의 부적정 통보가 행정처분에 해당하는지 여부(적극) [2] 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적정·부적정 통보 제도를 둔 취지 [3] 기속행위와 재량행위의 구별 기준 [4] 폐기물처리 사업계획 적정 여부 판단 기준의 해석·적용 방법 [5] 환경부예규인 폐기물처리업 허가업무처리지침 등을 폐기물처리업허가와 관련한 사업계획 적정 여부 통보에 관한 기준으로 보아 그에 따른 당해 처분은 적법하다고 한 사례

【판결요지】 [1] 폐기물관리법 관계 법령의 규정에 의하면 폐기물처리업의 허가를 받기 위하여는 먼저 사업계획서를 제출하여 허가권자로부터 사업계획에 대한 적정통보를 받아야 하고, 그 적정통보를 받은 자만이 일정기간 내에 시설, 장비, 기술능력, 자본금을 갖추어 허가신청을 할 수 있으므로, 결국 부적정통보는 허가신청 자체를 제한하는 등 개인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하고 있어 행정처분에 해당한다. [2] 폐기물관리법 제26조 제1항, 제2항 및 같은법시행규칙 제17조 제1항 내지 제5항의 규정에 비추어 보면 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적정·부적정 통보 제도를 두고 있는 것은 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판명되어 불허가되면 허가신청인이 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로, 이를 방지하는 동시에 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적정·부적정통보 처분을 하도록 하고, 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하는데 그 취지가 있다. [3] 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 나아가 재량행위라고 할지라도 기속재량행위인지 또는 자유재량에 속하는 것인지의 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다. [4] 당해 처분의 근거인 폐기물관리법 제26조 제1항, 제2항과 같은법시행규칙 제17조 제1항 내지 제4항의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정들은 폐기물처리업허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다. [5] 환경부예규인 폐기물처리업 허가업무처리지침(1996. 3. 5.자 환경부예규 제137호)과 대구광역시장의 1997. 2. 13.자 생활폐기물 및 사업장생활계폐기물 수집, 운반업 허가에 따른 사업계획서 검토지침 등은 폐기물처리업허가와 관련한 사업계획 적정 여부 통보에 관한 기준으로 보여지고, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없으므로, 이러한 예규 및 지침에 따라 한 당해 처분은 적법하다고 하여 이와 달리 본 원심판결을 파기한 사례.

【참조조문】 [1] 폐기물관리법 제26조 제1항, 제2항, 구 폐기물관리법시행규칙(1997. 7. 19. 환경부령 제27호로 개정되기 전의 것) 제17조 제2항 [2] 폐기물관리법 제26조 제1항, 제2항, 구 폐기물관리법시행규칙(1997. 7. 19. 환경부령 제27호로 개정되기 전의 것) 제17조 제2항 [3] 행정소송법 제1조[행정처분일반], 제27조 [4] 폐기물관리법 제26조 제1항, 제2항, 구 폐기물관리법시행규칙(1997. 7. 19. 환경부령 제27호로 개정되기 전의 것) 제17조, 행정소송법 제27조 [5] 행정소송법 제1조[행정처분일반], 제2조

【참조판례】 [2] 대법원 1996. 10. 25. 선고 95누14244 판결(공1996하, 3457) /[3] 대법원 1995. 12. 12. 선고 94누12302 판결(공1996상, 409), 대법원 1997. 12. 9. 선고 97누4999 판결(공1998상, 302), 대법원 1997. 12. 26. 선고 97누15418 판결(공1998상, 429) /[4] 대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결(공1998상, 785)

【전문】 【원고,피상고인】 【피고,상고인】 대구광역시 동구청장

【원심판결】 대구고법 1997. 11. 28. 선고 97구4419 판결

【주문】 원심판결을 파기하고, 사건을 대구고등법원에 환송한다.

【이유】 상고이유를 판단한다. 제1점에 대하여 원심판결 이유에 의하면 원심은 거시 증거에 의하여 원고는 1997. 2. 27. 피고에게 폐기물관리법 제26조 제1항, 같은법시행규칙(1997. 7. 19. 환경부령 제27호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제17조 제2항에 의하여 폐기물수집, 운반업 중 영업대상 폐기물을 생활폐기물 및 사업장생활계 폐기물, 업종을 같은 폐기물의 수집과 운반으로 한 사업계획서를 작성하여 제출한 사실, 피고는 1997. 2. 28. 원고에게 생활폐기물의 처리는 피고의 고유권한이고, 피고는 관할구역 안에서 배출되는 생활폐기물의 적정하고도 안정된 처리와 수집, 운반처리방법의 개선 및 자질향상으로 생활폐기물 처리를 능률적으로 수행하고 처리업체를 적정하게 허가, 운영할 책임이 있으므로, 생활폐기물 및 사업장생활계 폐기물수집, 운반업 허가는 폐기물량의 대폭적인 증가와 위탁구역확대 등의 요인이 발생할 때 적법절차에 따라 공개적인 방법으로 선정, 허가할 계획이라는 이유로 부적정 통보(이 사건 처분)를 한 사실을 인정한 다음, 이 사건 처분이 행정처분에 해당하지 아니한다는 피고의 주장에 대하여 관계 법령의 규정에 의하면 폐기물처리업의 허가를 받기 위하여는 먼저 사업계획서를 제출하여 허가권자로부터 사업계획에 대한 적정 통보를 받아야 하고, 그 적정 통보를 받은 자만이 일정기간 내에 시설, 장비, 기술능력, 자본금을 갖추어 허가신청을 할 수 있으므로, 결국 부적정 통보는 허가신청 자체를 제한하는 등 개인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하고 있어 행정처분에 해당한다고 판시하였다. 폐기물관리법 제26조 제1항, 제2항 및 같은법시행규칙 제17조 제1항 내지 제5항의 규정에 비추어 보면 위와 같이 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적정·부적정 통보 제도를 두고 있는 것은 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판명되어 불허가되면 허가신청인이 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로, 이를 방지하는 동시에 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적정·부적정 통보 처분을 하도록 하고, 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하는데 그 취지가 있다 할 것이므로(대법원 1996. 10. 25. 선고 95누14244 판결 참조), 원심의 위와 같은 판단은 같은 취지를 전제로 하는 것이어서 옳고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 법리오해의 위법이 없다. 상고이유는 받아들일 수 없다. 제2점에 대하여 또한 원심판결 이유에 의하면 원심은 원고가 폐기물처리업의 허가를 받기 위하여 사업계획서에 같은법시행규칙 제17조 제2항이 정한 처리대상폐기물의 수집, 운반 또는 처리계획서, 시설설치계획서 또는 장비확보계획서, 기술능력확보계획서 등 제반 서류를 갖추어 피고에게 제출하였으므로, 피고로서는 제출된 서류에 의한 사업계획의 적정 여부를 검토하여 그 적정 여부를 원고에게 통지하여야 하지 같은법시행규칙이 검토사항으로 규정하지 아니하는 다른 이유 즉, 생활폐기물 및 사업장생활계 폐기물 수집, 운반업 허가는 폐기물량의 대폭적인 증가와 위탁구역확대 등의 요인이 발생할 때 적법절차에 따라 공개적인 방법으로 선정, 허가할 계획이라는 이유로 부적정 통보를 한 것은 아무런 법적 근거 없이 한 것으로서(위 환경부예규도 사업계획물량과 사업계획기간의 적정성 등을 검토 사유로는 삼고 있으나 이를 부적정 통보 사유로는 규정하고 있지 아니하다) 위법하다고 판시하였다. 그러나 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 나아가 재량행위라고 할지라도 기속재량행위인지 또는 자유재량에 속하는 것인지의 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것인바(대법원 1995. 12. 12. 선고 94누12302 판결, 1997. 12. 9. 선고 97누4999 판결, 1997. 12. 26. 선고 97누15418 판결 각 참조), 이 사건 처분의 근거인 폐기물관리법 제26조 제1항, 제2항과 같은법시행규칙 제17조 제1항 내지 제4항의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정들은 폐기물처리업허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결 참조). 기록에 의하면 환경부예규인 폐기물처리업 허가업무처리지침(1996. 3. 5.자 환경부예규 제137호)은 허가권자는 사업계획검토시 서류검토 외에 처리업의 허가요건 충족 여부, 사업계획의 적정성(사업계획의 적정성, 사업계획물량의 적정성, 사업계획기간의 적정성), 기술검토, 현지조사 등을 하도록 규정하고 있고, 대구광역시장의 1997. 2. 13.자 생활폐기물 및 사업장생활계폐기물 수집, 운반업 허가에 따른 사업계획서 검토지침에 의하면 폐기물처리업허가와 관련한 사업계획을 검토하여 적정 또는 부적정 통보를 함에 있어 수집, 운반업체별 대행적정처리량은 같은법시행규칙 제17조 제1항 [별표 6]에 의한 최소허가요건인 밀폐식 운반차량(8.5t) 2대, 운반용 압착차량(5t) 2대, 기계식 상차장치차량(5t) 2대를 기준으로 1년간 40,515t{(8.5t×2＋5t×2＋5t×2)×3(1일 3회전)×365일＝40,515t}으로 산정하고, 신규업체 사업적정 통보 물량 기준을 기존업체의 대행물량이 위 대행적정처리량의 1.5 내지 2배를 초과할 때 구청장, 군수가 적법한 절차에 의거 공고 등 공개적인 방법에 의거 선정하도록 규정하고 있는 사실과 피고는 위 예규 및 지침에 따라 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있는바, 위 예규와 지침은 위 사업계획 적정 여부 통보에 관한 기준으로 보여지고, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없으므로, 이러한 예규 및 지침에 따라 한 이 사건 처분은 적법하다고 할 것임에도 원심판결은 그 판시와 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 판단하고 말았으니, 원심판결은 폐기물 처리사업계획 부적정 통보에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고는 이유 있다. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 서성(재판장) 최종영 이돈희(주심) 이임수