96추251

조례안재의결무효확인 [대법원 1997. 4. 25., 선고, 96추251, 판결] 【판시사항】 [1] 조례에 의한 차고지확보제도는 법률의 위임이 있어야 하는지 여부(적극) [2] 도시교통정비촉진법 제19조의10 제3항이 조례에 의한 차고지확보제도의 법률적 위임근거가 되는지 여부(적극)

[3] 차고지확보제도를 규정한 조례안이 법률의 위임근거는 있으나, 그 내용이 자동차 등록기준 및 차고지 확보기준에 관한 상위법령의 제한범위를 초과하여 무효라고 한 사례

【판결요지】 [1] 차고지확보제도 조례안이 자동차·건설기계의 보유자에게 차고지확보의무를 부과하는 한편 자동차관리법에 의한 자동차등록(신규·변경·이전) 및 건설기계관리법에 의한 건설기계등록·변경신고를 하려는 자동차·건설기계의 보유자에게 차고지확보 입증서류의 제출의무를 부과하고 그 입증서류의 미제출을 위 등록 및 신고수리의 거부사유로 정함으로써 결국 등록·변경신고를 하여 자동차·건설기계를 운행하려는 보유자로 하여금 차고지를 확보하지 아니하면 자동차·건설기계를 운행할 수 없도록 하는 것을 그 내용으로 하고 있다면, 이는 주민의 권리를 제한하고 주민에게 의무를 부과하는 것임이 분명하므로 지방자치법 제15조 단서의 규정에 따라 그에 관한 법률의 위임이 있어야만 적법하다.

[2] 도시교통정비촉진법 제19조의10 제3항에서 교통수요관리에 관하여 법에 정한 사항을 제외하고는 조례로 정하도록 규정하고 있고, 차고지확보제도는 차고지를 확보하지 아니한 자동차·건설기계의 보유자로 하여금 그 자동차·건설기계를 운행할 수 없도록 하는 것으로서 결과적으로 자동차 등의 통행량을 감소시키는 교통수요관리(그 중 주차수요관리) 방안의 하나에 해당하므로, 같은 법 제19조의10 제3항의 규정은 비록 포괄적이고 일반적인 것이기는 하지만 차고지확보제도를 규정한 조례안의 법률적 위임근거가 된다.

[3] 차고지확보 대상을 자가용자동차 중 승차정원 16인 미만의 승합자동차와 적재정량 2.5t 미만의 화물자동차까지로 정하여 자동차운수사업법령이 정한 기준보다 확대하고, 차고지확보 입증서류의 미제출을 자동차등록 거부사유로 정하여 자동차관리법령이 정한 자동차 등록기준보다 더 높은 수준의 기준을 부가하고 있는 차고지확보제도에 관한 조례안은 비록 그 법률적 위임근거는 있지만 그 내용이 차고지 확보기준 및 자동차등록기준에 관한 상위법령의 제한범위를 초과하여 무효라고 한 사례.

【참조조문】

[1]

지방자치법 제15조

[2]

지방자치법 제15조 ,

도시교통정비촉진법 제19조의10

[3]

지방자치법 제15조 ,

자동차관리법 제5조 ,

자동차등록령 제17조 ,

자동차운수사업법 제6조 제1항 제3호 ,

제56조 제1항 ,

자동차운수사업법시행령 제8조

【참조판례】

[1]

대법원 1991. 8. 27. 선고 90누6613 판결(공1991, 2444),

대법원 1995. 5. 12. 선고 94추28 판결(공1995상, 2134),

대법원 1995. 6. 30. 선고 93추83 판결(공1995하, 2613)

【전문】 【원고】 경기도지사 (소송대리인 변호사 김태경)

【피고】 수원시의회 (소송대리인 변호사 김성기)

【변론종결】 1997. 3. 28.

【주문】 피고가 1996. 11. 28.에 한 수원시자동차차고지확보등에관한조례안에 대한 재의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

【이유】 1. 이 사건 재의결의 경위 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증의 1 내지 갑 제10호증의 2의 각 기재 내용에 변론의 전취지를 모아 보면, 피고가 1996. 10. 21. 수원시자동차차고지확보등에관한조례안(이하 '이 사건 조례안'이라 한다)을 의결하여 다음날 수원시장에게 이송하였고, 수원시장이 지방자치법 제159조 제1항에 의한 원고의 재의요구지시에 따라 1996. 11. 11. 피고에게 재의 요구를 하였으나 피고가 1996. 11. 28. 이에 대하여 원안대로 조례안을 재의결하였고, 이에 원고가 1996. 12. 19. 수원시장에게 제소지시를 하였다가 수원시장이 이에 응하지 아니하자 1996. 12. 31. 지방자치법 제159조 제6항에 의하여 직접 이 사건 소를 제기한 사실, 재의결된 이 사건 조례안은 도시교통정비촉진법 제19조의10 제3항을 근거법령으로 하여 그 법 소정의 교통수요관리(그 중 주차수요관리)의 일환으로서 자동차 보유자로 하여금 자동차(1,500㏄ 미만 승용자동차 제외)의 종류별로 1997년부터 2000년까지 사이에, 건설기계 보유자로 하여금 1997년에 각 차고지(주차장·주기장 등)를 확보하도록 하고(확보하여야 할 차고지의 면적·위치·요건·인정기준은 조례안시행규칙으로 정함), 자동차등록(신규·변경·이전) 및 건설기계등록·변경신고를 하려는 자동차·건설기계의 보유자로 하여금 차고지확보 입증서류를 제출하도록 하는 한편 차고지확보 입증서류의 미제출을 위 등록·신고 거부사유로 하는 차고지확보제도를 그 주요 내용으로 하고 있는 사실을 각 인정할 수 있다.

2. 이 사건 조례안의 법령위반 여부 가. 이 사건 조례안 제4조, 제5조 소정의 차고지확보제도는 자동차(1,500㏄ 미만 승용자동차 제외)·건설기계의 보유자에게 차고지확보의무를 부과하는 한편 자동차관리법에 의한 자동차등록(신규·변경·이전) 및 건설기계관리법에 의한 건설기계등록·변경신고를 하려는 자동차·건설기계의 보유자에게 차고지확보 입증서류의 제출의무를 부과하고 그 입증서류의 미제출을 위 등록 및 신고수리의 거부사유로 정함으로써 결국 등록·변경신고를 하여 자동차·건설기계를 운행하려는 보유자로 하여금 차고지를 확보하지 아니하면 자동차·건설기계를 운행할 수 없도록 하는 것을 그 내용으로 하고 있어 주민의 권리를 제한하고 주민에게 의무를 부과하는 것임이 분명하므로 지방자치법 제15조 단서의 규정에 따라 그에 관한 법률의 위임이 있어야만 적법하다 고 할 것인바, 도시교통정비촉진법령은 그 법 제19조의10 제1항과 그 시행령 제31조에서 시장 등으로 하여금 도시교통의 원활한 소통과 교통시설의 효율적 이용을 위하여 관할지역 안의 일정한 지역에서 도시교통정비지역 내 일정한 지역에서의 자동차 운행 제한, 일정시간에 교통혼잡지역으로 진입하는 자동차에 대한 혼잡통행료의 부과·징수, 승용차 함께 타기 활성화, 주차수요관리, 보행자전용지구의 지정과 운용, 대중교통전용지구의 지정과 운용, 대중교통수단 이용안내를 위한 정보망 구축, 자전거 이용 활성화를 위한 시설 확충, 기타 이에 준하는 통행량 분산 또는 감소 방안 등의 교통수요관리를 시행할 수 있도록 규정한 다음, 그 법 제19조의10 제3항에서 위 교통수요관리에 관하여 법에 정한 사항을 제외하고는 조례로 정하도록 규정하고 있고, 차고지확보제도는 차고지를 확보하지 아니한 자동차·건설기계의 보유자로 하여금 그 자동차·건설기계를 운행할 수 없도록 하는 것으로서 결과적으로 자동차 등의 통행량을 감소시키는 교통수요관리(그 중 주차수요관리) 방안의 하나에 해당한다고 할 것이므로, 위 법 제19조의10 제3항의 규정이 비록 포괄적이고 일반적인 것이기는 하지만 차고지확보제도를 규정한 이 사건 조례안 제4조, 제5조의 법률적 위임근거가 된다 고 할 것이다. 따라서 이 사건 조례안 제5조가 법률의 위임근거가 없어 무효라고 하는 원고의 주장은 이유 없다.

나. 그러나 자동차관리법(1995. 12. 29. 법률 제5104호로 전문 개정된 것) 및 자동차등록령(1996. 10. 30. 대통령령 제15162호로 전문 개정된 것)은 그 법 제5조에서 자동차등록원부에 등록한 후가 아니면 자동차(이륜자동차 제외)를 운행할 수 없도록 규정한 다음 그 법 제9조, 제11조 제2항, 제12조 제6항과 그 영 제17조에서 자동차등록(신규·변경·이전)의 거부사유를 열거하면서 차고지를 확보하지 아니한 것(차고지확보 입증서류의 미제출)을 그 거부사유로 들고 있지 아니하고 달리 조례로 별도의 등록거부사유를 정할 수 있도록 위임하고 있지도 아니하므로, 하위법령인 조례로서 위 법령이 정한 자동차 등록기준보다 더 높은 수준의 기준(차고지 확보)을 부가하고 있는 이 사건 조례안 제4조, 제5조는 자동차관리법령에 위반된다고 할 것이다. 따라서 이 사건 조례안 제5조가 자동차관리법령에 위반된다고 하는 원고의 주장은 이유 있다.

다. 또한 자동차운수사업법령 및 시행규칙은 그 법 제4조에서 사업용자동차를 사용하여 여객과 화물을 유상으로 운송하는 자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 면허를 받도록 규정하고 그 법 제56조 제1항과 그 영 제8조에서 자가용자동차 중 승차정원 16인 이상의 승합자동차와 적재정량 2.5t 이상의 화물자동차를 사용하여 여객과 화물을 운송하려는 자는 사용신고를 하도록 규정한 다음 그 법 제6조 제1항 제3호, 그 시행규칙 제10조 제2항 제3호, 제13조 [별표 1]의 3에서 자동차운송사업면허를 받으려는 자는 자동차의 종류에 따라 차량 1대당 10㎡ 내지 40㎡ 규모의 차고를 확보하여야 하도록 규정하고 그 시행규칙 제56조 제2항에서 위 자가용자동차의 사용신고를 하려는 자에게 차고지확보서류를 신청서에 첨부하여 제출하도록 규정하며 달리 조례로 차고지확보의 대상 및 기준을 정할 수 있도록 위임하고 있지도 아니하므로, 하위법령인 조례로서 차고지확보의 대상을 위 법령이 정한 것보다 확대하고(자가용자동차 중 승차정원 16인 미만의 승합자동차와 적재정량 2.5t 미만의 화물자동차에까지) 또한 확보해야 할 차고지의 면적 등을 조례안시행규칙이 정하는 바에 따라 위 법령이 정한 기준보다 확대 또는 감축할 수 있도록 하는 이 사건 조례안 제4조는 자동차운수사업법령에 위반된다고 할 것이다. 따라서 이 사건 조례안 제4조가 자동차운수사업법령에 위반된다고 하는 원고의 주장도 이유 있다.

3. 결 론 그렇다면 이 사건 조례안 제4조, 제5조는 자동차관리법령 및 자동차운수사업법령에 위반되어 위법하고, 이와 같이 이 사건 조례안의 일부 조항(이는 이 사건 조례안의 핵심인 차고지확보제도에 관한 것이다)이 위법한 이상 이 사건 조례안에 대한 재의결은 전부 효력이 부인되어야 하므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하기로 관여 법관들의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 박만호(재판장) 박준서 김형선(주심) 이용훈