96추244

조례안재의결무효확인 [대법원 1997. 4. 25., 선고, 96추244, 판결] 【판시사항】 [1] 일정한 자활보호대상자에 대한 생계비 지원을 규정한 조례가 지방재정법 제14조의 규정에 위배되는지 여부(소극)

[2] 조례로 정하고자 하는 특정사항에 관하여 이미 법령이 존재하는 경우, 조례의 적법 요건 [3] 일정한 자활보호대상자에 대한 생계비 지원을 규정한 조례가 생활보호법상의 자활보호대상자 보호제도와 모순·저촉되지 않는다고 본 사례 [4] 지방자치단체에 생활보호법과 모순·저촉되지 않는 별도의 생활보호제도를 두면서 그 재원은 전액 지방자치단체의 부담으로 하되 예산 결정권은 지방자치단체장에게 부여한 조례가 생활보호법 제36조의 규정에 위배되는지 여부(소극)

【판결요지】 [1] 지방의회가 2년 이상 당해 지방자치단체의 관내에 거주하는 자로서 법률상 부양의무자가 있으나 부양의무를 이행할 수 없는 자로 인정되어 사실상 생활에 어려움이 있는 자활보호대상자 중 65세 이상의 노쇠자·18세 미만의 아동·임산부·폐질 또는 심신장애로 인하여 근로능력이 없는 자를 보호대상자로 결정하여 그들에게 생활보호법 소정의 생계비 수준에 준하여 당해 지방자치단체 예산의 범위 내에서 생계비를 지원하도록 하는 내용의 저소득주민생계보호지원조례안을 의결한 경우, 당해 조례안의 규정에 의하여 결정된 보호대상자에 대한 생계비의 보조는 지방자치법 제9조 제2항 제2호 (다)목 소정의 '생활곤궁자의 보호 및 지원'에 해당하여 지방자치단체의 사무에 속하는 것임이 분명하고, 따라서 이는 지방자치단체가 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 또는 기타 공금의 지출을 할 수 있는 경우를 규정한 지방재정법 제14조 제1항 제1호 소정의 '법률의 규정이 있는 경우'에 해당한다.

[2] 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니다. [3] 위 [1]항의 조례안의 내용은 생활유지의 능력이 없거나 생활이 어려운 자에게 보호를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성함으로써 구민의 사회복지의 향상에 기여함을 목적으로 하는 것으로서 생활보호법과 그 목적 및 취지를 같이 하는 것이나, 보호대상자 선정의 기준 및 방법, 보호의 내용을 생활보호법의 그것과는 다르게 규정함과 동시에 생활보호법 소정의 자활보호대상자 중에서 사실상 생계유지가 어려운 자에게 생활보호법과는 별도로 생계비를 지원하는 것을 그 내용으로 하는 것이라는 점에서 생활보호법과는 다른 점이 있고, 당해 조례안에 의하여 생활보호법 소정의 자활보호대상자 중 일부에 대하여 생계비를 지원한다고 하여 생활보호법이 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려는 없다고 보여지며, 비록 생활보호법이 자활보호대상자에게는 생계비를 지원하지 아니하도록 규정하고 있다고 할지라도 그 규정에 의한 자활보호대상자에게는 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용의 보호만을 실시하여야 한다는 취지로는 보이지 아니하고, 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도의 생활보호를 실시하는 것을 용인하는 취지라고 보아야 할 것이라는 이유로, 당해 조례안의 내용이 생활보호법의 규정과 모순·저촉되는 것이라고 할 수 없다고 본 사례. [4] 지방자치단체가 그 재정권에 의하여 확보한 재화는 구성원인 주민의 희생으로 이룩된 것이므로 이를 가장 효율적으로 사용함으로써 건전한 재정의 운영을 하여야 하는 것이나, 주민의 복리에 관한 사무를 처리하는 권한과 의무를 가지는 지방자치단체의 기관인 지방의회가 미리 지방자치단체장의 의견을 들은 후 당해 지방자치단체의 재정능력범위 내에서 생활보호법과는 별도로 생활곤궁자를 보호하는 내용의 조례를 제정·시행하는 것은 지방자치제도의 본질에 부합하는 것으로서 이로 인하여 당해 지방자치단체 재정의 건전한 운영에 지장을 초래하는 것이 아닌 한 이를 탓할 수는 없는바, 생활보호법에 모순·저촉되지 않는 별도의 생활보호제도를 두는 것을 내용으로 한 조례안이 생계비 지급대상이 되는 자활보호대상자의 구체적인 선정 기준(보호대상자의 범위 및 선정 기준)은 규칙으로 정하도록 하고, 보호대상자에게 지급되는 생계비의 액수 또한 당해 지방자치단체 예산의 범위 내에서만 정하도록 규정함으로써 자치단체장에게 생활보호에 소요되는 예산의 규모를 결정할 수 있는 권한을 부여하고 있다면 당해 조례안의 시행으로 인하여 당해 지방자치단체 재정의 건전한 운영에 지장을 초래할 것으로 보이지도 아니하므로, 그 조례에 의하여 결정된 보호대상자에 대한 생계보조에 소요되는 재원의 전액을 당해 자치단체의 출연에 의하도록 하였다는 점만을 들어 당해 조례안이 보호대상자에 대한 보호업무의 비용을 국가와 지방자치단체가 분담하도록 규정하고 있는 생활보호법 제36조에 위배된다고 볼 수 없다.

【참조조문】

[1]

지방자치법 제9조 제2항 제2호 (다)목 ,

제15조 ,

지방재정법 제14조 제1항 ,

생활보호법 제11조

[2]

지방자치법 제15조

[3]

생활보호법 제11조 ,

지방자치법 제15조

[4]

지방자치법 제35조 ,

제118조 제1항 ,

지방재정법 제30조 제1항 ,

생활보호법 제36조

【전문】 【원고】 광주광역시 동구청장 (소송대리인 변호사 김동재)

【피고】 광주광역시 동구의회 (소송대리인 변호사 이금원)

【변론종결】 1997. 3. 28.

【주문】 원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】 1. 이 사건 제소의 경위 및 조례안의 내용 갑 제1호증 내지 갑 제6호증의 각 기재에 의하여 인정되는 사실은 다음과 같다.

가. 피고는 1996. 11. 7. 청구취지 기재의 조례(이하 '이 사건 조례'라고 한다)안을 의결한 후 같은 달 8. 원고에게 이송하였고, 원고는 지방자치법 제159조 제1항의 규정에 의한 광주광역시장의 재의요구지시에 따라 같은 달 27. 피고에게 재의를 요구하였으나 피고는 같은 해 12. 13. 위 재의 요구에 대하여 원의결대로 수정 없이 재의결하였다.

나. 재의결된 조례안은, 2년 이상 당해 지방자치단체의 관내에 거주하는 자로서 법률상 부양의무자가 있으나 부양의무를 이행할 수 없는 자로 인정되어 사실상 생활에 어려움이 있는 자활보호대상자 중 65세 이상의 노쇠자·18세 미만의 아동·임산부·폐질 또는 심신장애로 인하여 근로능력이 없는 자( 제3조)를 이 조례에 의하여 보호를 받는 보호대상자( 제2조 제1호)로 결정하여 그들에게 생활보호법 소정의 생계비 수준에 준하여 구 예산의 범위 내에서 생계비를 지원( 제4조 제2항)하며, 구청장에게 매년 일반회계 예산에서 보호대상자의 생계비 지원에 필요한 비용을 확보할 의무를 지우는 것( 제10조)을 내용으로 하고 있다.

2. 원고의 주장에 대한 판단 가. 지방재정법 위배의 주장에 대하여 원고는 먼저, 지방재정법 제14조 제1항은 그 각 호 소정의 경우를 제외하고는 지방자치단체가 개인에게 기부·보조 또는 공금의 지출을 할 수 없도록 규정하고 있는바, 이 사건 조례안에 의하여 지원하고자 하는 자활보호대상자에 대한 생계비 지원은 위 법조 각 호 소정의 어느 경우에도 해당하지 아니하는 것이므로 이 사건 조례안은 지방재정법 제14조의 규정에 위배되는 것이라고 주장한다. 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정하여 지방재정의 건전한 운영과 엄정한 관리를 도모함을 목적으로 제정된 지방재정법은 그 제2조에서 지방자치단체 재정의 건전한 운영의무를 규정하고, 제14조 제1항 제1호는 지방자치단체가 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 또는 기타 공금의 지출을 할 수 있는 경우의 하나로서 "법률의 규정이 있는 경우"를 규정하고 있다. 그런데 지방자치단체는 주민의 사회보장, 사회복지의 증진에 노력할 의무( 헌법 제34조 제2항, 제117조) 및 그 사무를 처리함에 있어서 주민의 편의 및 복리증진을 위하여 노력하여야 할 의무( 지방자치법 제8조 제1항)를 지는 것이고, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관한 조례를 제정할 수 있으며( 지방자치법 제15조), 지방자치법 제9조 제2항 제2호 (다)목은 "생활곤궁자의 보호 및 지원"을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있는바, 이와 같은 법령의 규정을 종합하여 보면, 이 사건 조례안 제3조, 제5조 내지 제8조의 규정에 의하여 결정된 보호대상자에 대한 생계비의 보조는 지방자치법 제9조 제2항 제2호 (다)목 소정의 "생활곤궁자의 보호 및 지원"에 해당하여 지방자치단체의 사무에 속하는 것임이 분명하고, 따라서 이 사건 조례안의 규정에 의하여 결정된 보호대상자에 대한 생계비의 보조는 지방자치단체가 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 또는 기타 공금의 지출을 할 수 있는 경우를 규정한 지방재정법 제14조 제1항 제1호 소정의 "법률의 규정이 있는 경우"에 해당하는 것으로 보아야 할 것이다 . 따라서 이 사건 조례안이 지방재정법 제14조의 규정에 위배되는 것이라는 원고의 위 주장은 이유가 없다.

나. 생활보호법 위배의 주장에 대하여 원고는 또한 생활보호법은 보호대상자의 선정 기준 및 보호내용과 보호에 필요한 재원의 조달방법에 관하여 규정하고 있는바, 이 사건 조례안은 법률의 위임 없이 조례로써 위 생활보호법이 정하고 있는 보호의 대상 및 방법을 확대한 것이어서 상위법규인 생활보호법의 규정에 위배되는 것이라고 주장한다. 그러나 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 보아야 할 것이다. 그런데 이 사건 조례안의 내용은 생활유지의 능력이 없거나 생활이 어려운 자에게 보호를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성함으로써 구민의 사회복지의 향상에 기여함을 목적으로 하는 것으로서 생활보호법과 그 목적 및 취지를 같이 하는 것이나, 보호대상자 선정의 기준 및 방법(조례안 제3조, 제5조 내지 제8조), 보호의 내용(제4조 제2항)을 생활보호법의 그것과는 다르게 규정함과 동시에 생활보호법 소정의 자활보호대상자 중에서 사실상 생계유지가 어려운 자에게 생활보호법과는 별도로 생계비를 지원하는 것을 그 내용으로 하는 것이라는 점에서 생활보호법과는 다른 점이 있고, 이 사건 조례안에 의하여 생활보호법 소정의 자활보호대상자 중 일부에 대하여 생계비를 지원한다고 하여 생활보호법이 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려는 없다고 보여지며, 비록 생활보호법이 자활보호대상자에게는 생계비를 지원하지 아니하도록 규정하고 있다고 할지라도 그 규정에 의한 자활보호대상자에게는 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용의 보호만을 실시하여야 한다는 취지로는 보이지 아니하고, 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도의 생활보호를 실시하는 것을 용인하는 취지라고 보아야 할 것이므로, 이 사건 조례안의 내용이 생활보호법의 규정과 모순·저촉되는 것이라고 할 수 없다. 나아가 원고는, 생활보호법 제36조는 보호대상자에 대한 보호업무에 소요되는 비용을 국가와 지방자치단체가 일정 비율로 나누어 부담하도록 규정하고 있음에 비하여 이 사건 조례안에 의하면 보호대상자의 보호에 필요한 재원의 전액을 당해 지방자치단체의 출연에 의하도록 규정하고 있으므로 이는 생활보호법 제36조의 규정에 위배되는 것이라고 주장한다. 그러므로 살피건대, 지방자치단체가 그 재정권에 의하여 확보한 재화는 구성원인 주민의 희생으로 이룩된 것이므로 이를 가장 효율적으로 사용함으로써 건전한 재정의 운영을 하여야 하는 것이나, 주민의 복리에 관한 사무를 처리하는 권한과 의무를 가지는 지방자치단체의 기관인 지방의회가 미리 지방자치단체장의 의견을 들은 후(지방자치법 제123조) 당해 지방자치단체의 재정능력 범위 내에서 생활보호법과는 별도로 생활곤궁자를 보호하는 내용의 조례를 제정·시행하는 것은 지방자치제도의 본질에 부합하는 것으로서 이로 인하여 당해 지방자치단체 재정의 건전한 운영에 지장을 초래하는 것이 아닌 한 이를 탓할 수는 없다고 할 것이다. 그런데 지방자치법을 보면, 자치단체장은 회계연도마다 법령 및 조례가 정하는 범위 안에서 합리적인 기준에 의하여 예산안을 편성하여 이를 지방의회에 제출( 지방자치법 제118조 제1항, 지방재정법 제30조 제1항)하며, 지방의회는 예산의 심의·확정권한( 지방자치법 제35조 제2호)에 의하여 단체장이 제출한 예산안의 적정 여부를 판단하거나 결산의 승인권한( 지방자치법 제35조 제3호)에 의하여 사후적으로 단체장이 지출한 예산의 적정 여부를 심사하도록 되어 있는바, 이 사건 조례안에 의하면 보호대상자의 구체적인 선정 기준(보호대상자의 범위 및 선정 기준)은 규칙으로 정하도록 하고(조례안 제3조 제2항), 보호대상자에게 지급되는 생계비의 액수 또한 구 예산의 범위 내에서만 정하도록 규정(조례안 제4조 제2항)함으로써 자치단체장에게 생활보호에 소요되는 예산의 규모를 결정할 수 있는 권한을 부여하고 있으므로 이 사건 조례안의 시행으로 인하여 당해 지방자치단체 재정의 건전한 운영에 지장을 초래할 것으로 보이지도 아니한다. 따라서 이 사건 조례에 의하여 결정된 보호대상자에 대한 생계보조에 소요되는 재원의 전액을 당해 자치단체의 출연에 의하도록 하였다는 점만을 들어 이 사건 조례안이 생활보호법에 위배된다고 볼 수도 없다. 이 점에 관한 원고의 주장 역시 이유가 없다.

3. 그렇다면 이 사건 조례안이 법령에 위반되어 무효라고 주장하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 신성택(재판장) 천경송(주심) 지창권 송진훈