91헌가2

91헌가2 1980년해직공무원의보상등에관한특별조치법 제2조에 대한 위헌심판 판결기관: 헌법재판소

1992년 11월 12일 판결.

【판시사항】 1980년해직공무원(解職公務員)의보상(補償)등에관한 특별조치법(特別措置法) 제2조 제2항 제1호의 "차관급(次官級) 상당(相當) 이상의 보수(報酬)를 받은 자"에 법관(法官)을 포함시키는 것이 헌법에 위반되는지 여부 【결정요지】 위 법(法) 제2조 제2항 제1호의 "차관급(次官級) 상당(相當) 이상의 보수(報酬)를 받은 자"에 법관(法官)을 포함시키는 것은, 법관(法官)의 신분(身分)을 직접 가중적으로 보장(保障)하고 있는 헌법 제106조 제1항의 법관(法官)의 신분보장규정(身分保障規定)에 위반되고, 직업공무원(職業公務員)으로서 그 신분(身分)이 보장(保障)되고 있는 일반직(一般職) 공무원(公務員)과 비교하더라도 그 처우가 차별되고 있는 것이어서 헌법 제11조의 평등권(平等權)의 보장규정(保障規定)에 위반된다.

제청법원 : 서울고등법원(1991.1.11. 90부50 위헌제청신청) 제청신청인 : 신○동 외 4인 신청인들 대리인 변호사 유현석 【심판대상조문】 1980년해직공무원(解職公務員)의보상(補償)등에관한특별조치법(特別措置法(1989.3. 29. 법률(法律) 제4101호) 제2조(보상(補償)등) ① 생략 ② 제1항의 규정(規定)에 의한 보상대상자(補償對象者)(이하 “해직공무원(解職公務員)"이라 한다) 중 다음 각호의 1에 해당하는 자(者)에게는 이 법(法)을 적용하지 아니한다. 1. 장관(長官)ㆍ차관(次官) 및 차관급(次官級) 상당(相當)이상의 보수(報酬)를 받은 자(者) 2.～4. 생략 ③～⑦ 생략 【참조조문】 헌법 제7조 제1항, 제11조, 제17조, 제106조 제1항

구(舊) 헌법(1980.12.27. 전문개정(全文改正)되기 전(前)의 것) 제103조 ① 생략 ② 대법원장(大法院長)이 아닌 법관(法官)은 대법원장(大法院長)의 제청(提請)에 의하여 대통령(大統領)이 임명(任命)한다. ③～⑥ 생략

구(舊) 헌법(1980.12.27. 전문개정(全文改正)되기 전(前)의 것) 제104조 ① 법관(法官)은 탄핵(彈劾)ㆍ형벌(刑罰) 또는 징계처분에 의하지 아니하고는 파면(罷免)ㆍ정직(停職)ㆍ감봉(減俸)되거나 불리(不利)한 처분(處分)을 받지 아니한다. ② 생략

구(舊) 헌법(1980.12.27. 전문개정(全文改正)되기 전(前)의 것) 제105조 법률(法律)이 헌법에 위반(違反)되는 여부(與否)가 재판(裁判)의 전제(前提)가 된 때에는 법원(法院)은 헌법위원회(憲法委員會)에 제청(提請)하여 그 결정(決定)에 의하여 재판(裁判)한다.

구(舊) 헌법(1987.10.29. 전문개정(全文改正)되기 전(前)의 것) 제107조 ① 법관(法官)은 탄핵(彈劾) 또는 형벌(刑罰)에 의하지 아니하고는 벌면(罰免)되지 아니하며, 징계처에 에 의하지 아니하고는 정직(停職)ㆍ감봉(減俸) 또는 불리(不利)한 처분(處分)을 받지 아니한다. ② 법관(法官)이 중대한 심신상(心身上)의 장애(障碍)로 직무(職務)를 수행할 수 없을 때에는 법률(法律)이 정하는 바에 의하여 퇴직(退職)하게 할 수 있다.

1980년해직공무원(解職公務員)의보상(補償)등에관한특별조치법(特別措置法)(1989.3.29. 법률(法律) 제4101호) 제2조(보상(補償)등) ① 이 법(法)에 의한 보상대상자(補償對象者)는 1980년 7월 1일부터 동년(同年) 9월30일까지의 기간(期間)중 정화계획(淨化計劃)에 의하여 해직(解職)된 공무원(公務員)으로 한다. 다만, 정화계획(淨化計劃)에 의하여 해직(解職)된 공무원(公務員)으로서 그 해직일(解職日)이 위 기간(期間) 이외의 시기(時期)에 해당하는 자(者)에 대하여는 대통령령(大統領令)이 정하는 절차 에 따라 보상대상자(補償對象者)로 한다.

국가공무원법(國家公務員法) 제2조(공무원(公務員)의 구분) ①～② 생략 ③ "특수경력직공무원(特殊經歷職公務員)"이라 함은 경력직공무원(經歷職公務員)외의 공무원(公務員)을 말하며 그 종류(種類)는 다음 각호와 같다. 1. 정무직공무원(政務職公務員) 가. 선거(選擧)에 의하여 취임(就任)하거나 임명(任命)에 있어서 국회(國會)의 동의(同意)를 요하는 공무원(公務員) 나. 감사원(監査院)의 원장ㆍ감사위원(監査委員) 및 사무총장(事務總長), 민주평화통일자문회의(民主平和統一諮問會議)의 사무총장(事務總長), 국회(國會)의 사무총장 및 차장(次長), 헌법재판소(憲法裁判所)의 재판관(裁判官) 및 사무총장, 중앙선거관리위원회(中央選擧管理委員會)의 상임위원(常任委員) 및 사무총장(事務總長) 다. 국무총리(國務總理), 국무위원(國務委員), 처(處)의 처장(處長), 각(各) 원(院)ㆍ부(部),처(處)의 차관(次官) 또는 차장(次長), 처장(處長)(통계청장(統計廳長) 및 경찰청장(長)과 중앙행정기관(中央行政機關)이 아닌 청(廳)의 장(長)을 제외한다). 행정조정실장(行政調整室長), 서울특별시장(特別市長), 직할시장(直轄市長), 도지사(道知事), 차관급(次官級) 상당 이상의 보수(報酬)를 받는 비서관(秘書官) 라. 국가안전기획부(國家安全企劃部)의 부장(部長) 및 차장(次長) 마. 기타 다른 법령(法令)이 정무직(政務職)으로 지정하는 공무원(公務員) 2.～4. 생략 ④ 생략

국가공무원법(國家公務員法) 제68조(의사(意思)에 반(反)한 신분조치(身分措置)) 공무원(公務員)은 형(刑)의 선고(宣告)ㆍ징계처분 또는 이 법(法)에 정하는 사유(事由)에 의하지 아니하고는 그 의사(意思)에 반(反)하여 휴직(休職)ㆍ강임(降任) 또는 면직(免職)을 당하지 아니한다. 다만, 1급(級) 공무원(公務員)은 그러하지 아니하다.

법원조직법(法院組織法) 제46조(법관(法官)의 신분보장(身分保障)) ① 법관(法官)은 탄핵결정(彈劾決定)ㆍ금고(禁錮) 이상의 형(刑)의 선고(宣告)에 의하지 아니하고는 파면(罷免)되지 아니하며, 법관징계위원회(法官懲戒委員會)의 징계처분에 의하지 아니하고는 정직(停職)ㆍ감봉(減俸) 또는 불리(不利)한 처분(處分)을 받지 아니한다. ② 법관(法官)의 보수(報酬)는 직무(職務)와 품위(品位)에 상응하도록 다른 법률(法律)로 정한다. 【전문】 [당 사 자]

1990.11.19. 선고, 90헌가48 결정(판례집 2, 393)

1992. 6.26. 선고, 91헌마25 결정(판례집 4, 444)

[주 문]

1980년해직공무원의보상등에관한특별조치법(1989.3.29. 법률 제4101호) 제2조 제2항 제1호의 "차관급 상당 이상의 보수를 받은 자"에 법관을 포함시키는 것은 헌법에 위반된다.

[이 유]

1. 제청사건의 개요와 심판의 대상

가. 제청사건의 개요

기록에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(1) 청구인 신○동은 부산지방법원장으로, 같은 박○식, 같은 박○순은 각 서울고등법원 부장판사로, 같은 최○호는 대구고등법원 부장판사로, 같은 차○근은 광주고등법원 부장판사로 각 재직하고 있던 중 1980.7.15. 국가보위비상대책위원회(이하 "국보위"라 한다)에서 추진한 정화계획에 의하여 각 그 의사에 반하여 해직되었다.

(2) 1989.3.29. "1980년해직공무원의보상등에관한특별조치법"(이하 "특조법"이라 한다)이 제정되었는데, 이 법의 제안이유에는 1980년 국보위에서 조치한 공직자정화작업이 추진되는 과정에서 부당하게 해직된 공무원들의 명예회복과 보상을 위한 특별조치법을 마련함으로써 국민화합의 차원에서 공직사회의 안정적 신분보장과 근무기강을 새로이 확립하려는 것이라고 명기되어 있다.

(3) 청구인들은 1989.5.23. 법원행정처장에게 특조법 제3조 및 같은 법시행령 제4조의 규정을 근거로 하여 보상금지급신청서를 제출하였는데, 법원행정처장은 같은 해 8.1. 청구인들이 특조법 제2조 제2항 제1호에 해당하는 사람들이라는 이유를 들어 그 보상의 대상자로 인정하지 아니한다는 통지를 하였다.

그러자 청구인들은 1990.1.16. 서울고등법원에 청구인들에 대한 1980년 해직공무원 보상대상자 제외처분취소청구의 소(90구730 행정소송)를 제기하고 그 재판의 전제가 된 특조법 제2조 제2항 제1호의 위헌여부심판 제청을 신청하고(90부50) 서울고등법원은 위 신청을 이유있다고 받아들여 1991.1.18. 헌법재판소에 위 법조항에 대한 위헌여부의 심판을 제청하였다.

나. 심판의 대상

특조법 제2조 제1항은 "이 법에 의한 보상대상자는 1980년 7월 1일부터 동년 9월 30일까지의 기간 중 정화계획에 의하여 해직된 공무원으로 한다……"고 규정하고, 같은 조 제2항은 "제1항의 규정에 의한 보상대상자(이하 '해직공무원'이라 한다) 중 다음 각호의 1에 해당하는 자에게는 이 법을 적용하지 아니한다. 1. 장관ㆍ차관 및 차관급 상당 이상의 보수를 받은 자"라고 규정하고 있는데, 이 사건에서 심판의 대상이 되는 것은 같은 법 제2조 제2항 제1호중 "……차관급 상당 이상의 보수를 받은 자"라는 부분이 헌법에 위반되는지의 여부에 관한 것이다.

2. 위헌심판제청이유와 법무부장관의 의견

가. 제청법원의 제청이유

특조법 제2조 제2항 제1호에서 장관ㆍ차관 등과 같이 신분보장이 되지 아니하는 정무직 공무원을 보상대상에서 제외함은 별론으로하고, 신청인들과 같이 헌법 제106조에 의하여 신분보장을 받는 법관으로서 차관급 상당이상의 보수를 받은 자까지도 정무직 공무원과 같이 보상대상에서 제외하는 것은 이들이 단순히 차관급 상당이상의 보수를 받았다는 사유만으로 합리적 이유없이 다른 법관이나 공무원과 차별하는 결과가 되어 헌법 제11조에 위반되지 않는가 하는 의문이 있다.

나. 제청신청인의 제청신청 이유

제청법원의 제청이유와 대체로 같다.

다. 법무부장관의 의견요지

특조법은 제6공화국의 출범에 즈음하여 제5공화국의 일부 잘못된 유산을 청산하고 국민화합의 전기를 마련한다는 대전제하에서 명예회복, 복직 및 보상이라는 5,000여 해직공무원들의 기본적 요구 사항에 부응하기 위하여 제정된 법률로서, 비록 "보상"이라는 용어를 사용하고 있기는 하나 국가의 불법행위나 부당행위로 인한 손해의 배상 내지 손실의 보상에 대한 하나의 준거법으로 기능하는 법률이 아니라 헌법 제34조 제2항에서도 규정되어 있듯이 사회보장, 사회복지의 증진에 노력할 의무를 부담하고 있는 국가의 정치적 결단에 의해 제정된 법률이라 할 것이다.

따라서, 해직공무원에 대한 보상여부의 기준을 정함에 있어서는 국고의 과중한 부담과 공직사회 전반의 혼란야기를 감안하여 결정되어야 할 것인바, 차관급 상당이상의 보수를 받는 공무원 등은 그 직무의 책임성, 중요성 및 인사조직에 미치는 영향이 상대적으로 클 뿐만 아니라 국가전체에 대한 봉사자로서의 직무수행에 따르는 영향이 다른 관계로 위 보상의 문제에 있어 타직급의 공무원들과 차등을 두게 된 것이고, 이러한 입법자의 순수한 정책적 시혜로서의 의미를 가지는 보상대상자의 설정은 입법자의 입법형성의 자유가 광범하게 미치는 분야이므로 특조법 제2조 제2항 제1호의 규정이 입법자의 입법형성의 자유를 넘어선 불합리한 차별이라고 볼 수 없다.

3. 판단

가. 특조법의 탄생 배경

(1) 1980.5.17. 전국에 비상계엄이 선포되고, 같은 달 18. 광주민주항쟁이 발발하고, 같은 달 27. 국가보위비상대책위원회 설치령이 비상국무회의에서 의결됨에 따라 같은 달 31. 국보위가 설치되었는데, 국보위는 대통령, 국무총리 등 당연직 16인과 임명직 10인으로 구성되었고 그 산하에 상임위원회 및 공직자 정화작업을 주관한 사회정화분과위원회(이하 "사정위"라 한다)를 비롯한 13개 분과위원회가 설치되어 비상계엄하의 행정ㆍ사법업무의 조정 및 통제기능을 수행하였다. 같은 해 6.5. 사정장관회의에서 공직자 사회의 복무기강 해이로 국민들의 대정부 불신풍조가 야기되고 있다고 지적하여 지도급 인사의 이권개입, 압력, 청탁행위 등 7가지 비위유형에 대한 중점 척결을 천명하고, 같은 달 12. 대통령이 국가기강확립에 관한 담화문을 발표하였다.

같은 해 7.9. 국보위 문공분과위원장은 고위공직자 3급 이상 243명에 대한 숙정결과를 발표하였고, 총무처장관은 7.15. 하위직공무원 숙정결과를, 7.22. 산하단체 숙정결과를, 8.8. 숙정된 공무원 등의 취업제한 조치를 각 발표하였다. 이들에 대한 숙정이유는 직권남용, 이권개입, 축재, 기회편승, 인사질서문란, 무능, 무사안일, 공사생활의 무절제, 품위손상 등이었고 그 자료는 사정위에서 산하정보기관의 보고자료를 토대로 하였다는 것이다. 청구인들은 위와 같은 경위로 같은 해 7.15. 의원면직의 형식으로 해직된 해직공무원이다.

(2) 제6공화국 출범에 즈음해서 1988.1.18. 민주화합추진위원회(이하 "민화위"라 한다)가 설치되었고, 민화위에서는 같은 해 2.23. 정부에 민주발전과 국민화합을 위한 건의서를 제출하였는데, 같은 건의문 제3항 "80년해직공무원 문제의 해결"이라는 소제(小題)에서 1980년 당시 정치적 변혁기에 있었던 5천여 공무원에 대한 해직조치는 당시 사회정화 차원의 명분과 동기에서 비롯되었으나 그 시행상의 무리로 인하여 사회적 문제를 야기해 온 점을 간과할 수 없다고 지적하고, 아울러 해직공무원 중에는 비위 부조리 등 상당한 이유로 해직된 자도 있을 것이나 그 해직조치의 시행과정 및 절차에 있어서 상당한 무리가 수반되었음을 정부가 인정하고, 해직공무원의 명예회복과 피해에 대한 조치를 위하여 정부내에 이 문제를 다룰 한시적 대책기구를 설치하여 적절한 해결방안을 강구ㆍ시행하여야 하고, 1980년 당시 해직되었던 국영기업체 및 정부산하단체 임직원과 기업체의 노동조합원ㆍ언론인 등에 대해서도 위와 같은 해직공무원 문제해결의 방향에 준하여 적극적 관심과 노력을 기울여 나가야 한다고 주장하였다.

(3) 행정부와 별도로 국회는, 1988.12.17. 제6공화국 출범에 즈음하여 본인의 의사에 반하여 면직된 공무원 및 정부산하단체 언론기관 등 사회단체의 임직원 등이 복직 또는 보상을 통하여 명예가 회복될 수 있도록 하기 위하여 가칭 "1980년해직공무원의복직및보상에관한특별조치법"안을 의결하였는데, 그 주요 골자는 1980.7.1.부터 같은 해 9.30.까지 국보위에서 추진한 공직자 숙정에 의하여 의원면직이나 면직처분을 받은 공무원(선거에 의하여 취임하는 공무원 및 정무직을 제외한다) 또는 정부산하단체 임직원을 같은 법안 제4조 제1항 각 1호에 해당하지 않은 한, 면직당시의 직급에 복직시키고 복직전일까지의 보수전액을 지급한다는 내용이었다.

그러나 위 법안에 대하여 대통령이 헌법 제53조 제2항의 규정에 의하여 같은 달 30. 재의를 요구하였는바, 그 요지는 1980년 공직자해직조치가 비록 일괄적인 계획에 의하여 이루어졌다 하더라도 해직처분은 하나하나의 행정처분에 의하여 이루어진 것으로서 그 위법성의 여부는 행정부 자체심사 또는 사법심사에 의하여야 할 것임에도 사법심사적 성질의 내용을 법률로써 직접 규정한 것이 되어 국회의 입법권의 한계를 일탈하였으므로 헌법상의 3권분립 원칙에 위배되고, 면직당시의 직급에 복직시키는 것은 기존의 행정조직 및 인사질서를 붕괴시켜 공직사회 전반의 혼란을 초래하고 보수전액지급은 국가재상의 형편상 어려우며, 복직대상자에 현행 제도상 신분보장이 되지 않은 1급 공무원과 별정직 공무원까지 포함시키고 있는 것은 공무원신분보장제도에 관한 인사관계법령과 상치되며, 해직공직자의 범위에 정부투자기관 산하기관 및 시중은행의 임직원까지 포함시키고 있는 것은 사법상의 계약관계에 의하여 고용되는 자들의 복직을 법률로 강제하는 것으로서 법률체계상 부당하다는 것이다.

위 법률안은 국회에서 재의에 붙여진 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻지 못하여 폐기되었고, 위 법률안에 대신하여 1989.3.29. 이 사건 심리대상이 되어 있는 특조법이 제정된 것이다.

나. 특조법의 법적 성격

1980년 국보위의 지시에 의하여 행하여진 공무원의 해직조치는 특조법의 내용을 시혜적인 것으로 해석하든 보상 또는 배상적인 것으로 해석하든 상관없이, 그리고 숙정된 공무원에게 해직에 대한 귀책사유가 있었느냐의 여부를 불문하고 그 절차 내지 방법이 해직당사자에게 충분한 해명의 기회가 주어지지 않은 일방적인 조처였다는 점에서 절차상 합법적이라고 하기 어려운 것은 의문의 여지가 없으며, 그것은 의원면직의 형태를 갖추었더라도 본인의 자유의사에 반하여 강제된 실질적인 해직조치였던 것이다.

공직자에 대한 숙정작업은 그 목적 자체는 순수하였을런지 모르고 또 숙정대상자 중에는 민화위에서 지적한 바와 같이 비위ㆍ부조리 등 상당한 책임이 있는 자도 있었을런지 모르지만, 위에서 설시한 바와 같이 그 방법과 절차에 있어 하자가 있었던 것이며 그것은 제6공화국 출범이후 4당합의에 의하여 의결되었으나, 대통령의 재의요구로 폐기된 "1980년해직공무원의복직및보상에관한특별조치법안"의 내용이나 민화위의 건의 내용에도 명확히 나타나 있으며 특조법에서도 그 제안이유 등에서 이를 엿볼 수 있는 것이다. 이 사건 신청인들에 대한 해직이 본인의 자유의사와는 관련이 없어 국보위측에서 일방적으로 조사ㆍ수집된 자료에 의하여 강제된 것이었다면 결국 신청인들은 자신들에게 유리한 사실을 진술하거나 필요한 증거를 제출할 수 있는 청문의 기회를 보장받지 못한 것이 되며 그러한 의미에서 적법절차가 존중되지 않았다고 할 것이다.

헌법에 의하여 그 신분이 직접 보장되고 있는 법관이 적법절차에 의하지 않고 그 의사에 반하여 해직이 강제된다면 사적으로는 법관 개인의 인간적인 존엄과 가치 및 행복추구권에 심각한 상처를 입게되겠지만, 공적으로도 사법권독립과 법치주의에 중대한 위협이 될 것이다. 위에 설시한 적법절차는 비단 신체의 자유(헌법 제12조)에서만이 아니고 모든 기본권보장과 관련이 있는 것이고(헌법재판소 1990.11.19. 선고, 90헌가48 결정 참조), 법치주의의 구체적 실현원리이라고 할 것이다.

이와 같이 적법절차에 문제가 있었다는 것을 전제로 할 때, 특조법의 조문 그 자체로서는 그것이 시혜적인 법률인지 배상적인 법률인지 확연하지 않은 점이 있다고 하더라도 특조법의 제정경위와 그 제안이유에서 "부당하게" 또는 "보상" 등의 용어를 쓰고 있는 점 등을 아울러 감안한다면 특조법은 해직공무원의 피해보상과 명예회복을 위한 국가의 반성적 고려가 겻들어 있는 것이라 하지 않을 수 없으며 따라서 특조법은 전적으로 배상적인 성질을 갖는 법률은 아니라고 할지라도 적어도 시혜적인 고려의 바탕위에 배상적인 성질이 공존하고 있는 법률이라고 보지 않을 수 없는 것이다.

다. 특조법 제2조 제1항 제1호의 위헌여부

(1) 검토의 방향

특조법 제2조 제1항 제1호의 규정취지는 한마디로(보상대상자를 1980.7.1.부터 같은 해 9.30.까지의 기간 중 정화계획에 의하여 해직된 공무원으로 하되, 다만) 장관ㆍ차관 및 차관급 상당 이상의 보수를 받은 자는 그 직책의 여하를 불문하고 대상에서 제외하겠다는 데 있다. 그러므로 1980년 당시 차관급 상당의 보수를 받았던 지방법원장 내지 고등법원 부장판사의 신분을 가졌던 신청인들이 보상에서 제외되고 있는 것이 과연 정당한 것인지의 여부를 가려야 할 것인바, 그러기 위하여서는 보상에서 제외되지 않은 여타의 법관이나 일반 공무원과 비교하여 그 평등권이 침해되었는지의 여부가 검토되어야 함은 물론 법관에 대한 가중적인 신분보장규정의 존재이유가 다시 한번 음미되어야 할 것이다.

먼저, 당시 해직된 다른 법관과의 관계에서 살펴 볼 필요가 있는데, 청구인들외에 당시 해직된 다른 법관들이 있었음을 인정할 자료가 없으므로 다른 법관들과의 비교는 불가능하다. 그러므로 보상의 대상이 되고 있는 다른 일반직 공무원과 신청인들 사이의 차별이 과연 합당하다고 할 수 있는 것인지의 여부가 검토되어야 할 것인바, 앞서 살펴 본 특조법의 법적 성질과 아울러 헌법이 규정하고 있는, 직업공무원제도로서 확립되어 있는 일반공무원의 신분보장제도와 법관의 신분보장제도가 함께 검토되어야 할 것이다.

(2) 직업공무원제도로서의 일반 공무원의 신분보장

헌법 제7조 제2항은 공무원의 신분과 정치적 중립성을 법률이 정하는 바에 의하여 보장할 것을 규정하고 있는데, 이는 공무원이 집권세력의 논공행상의 제물이 되는 엽관제도를 지양하고, 정권교체에 따른 국가작용의 중단과 혼란을 예방하며 일관성있는 공무수행의 독자성 및 영속성을 유지하기 위하여 헌법과 법률로써 공무원의 신분을 보장하려는 공직구조에 관한 제도 즉 직업공무원제도인 것이다. 그러한 보장이 있음으로 해서 모든 공무원은 어떤 특정정당이나 특정상급자를 위하여 충성하는 것이 아니고 국민전체에 대한 공복으로서(헌법 제7조 제1항) 법에 따라 그 소임을 다할 수 있게 되는 것으로서, 이는 당해 공무원의 권리나 이익의 보호에 그치지 않고 국가통치 차원에서의 정치적 안정의 유지에 기여할 수 있게 되는 것이다.

헌법이 "공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다."(헌법 제7조, 구 헌법 제6조)라고 명문으로 규정하고 있는 것은 바로 직업공무원제도가 국민주권원리에 바탕을 둔 민주적이고 법치주의적인 공직제도임을 천명하고 있는 것이며, 헌법의 위 정신을 받들어 국가공무원법(제68조)도 "공무원은 형의 선고, 징계처분 또는 이 법에 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 휴직, 강임 또는 면직을 당하지 아니한다. 다만 1급 공무원은 그러하지 아니하다."고 규정하고(지방공무원법 제60조도 동일하다) 있다. 다만, 개정전의 국가공무원법(1980년 당시 시행되었던 법률 제3150호) 제3조는 일반직 공무원을 제외한 별정직 공무원에 대하여서는 신분보장에 관한 규정의 적용을 배제하였으므로 1급이상의 일반직 공무원과 별정직 공무원은 법관처럼 다른 법률로 별도로 신분보장규정이 마련되지 않는 한 그 신분이 보장되지 않았다.

이와 같은 일반공무원에 대한 신분보장규정은 제헌헌법에는 없었던 것으로서 4.19. 혁명 이후의 제3차 헌법개정(1960.6.15.)에서 비로소 삽입되어진 것이나, 보장되는 내용은 어디까지나 법률이 정하는 바에 의하는 것이기 때문에 어느 정도 국회의 입법재량의 여지가 있는 것이라고 할 것이고, 따라서 국가공무원법이나 지방공무원법의 개정으로 신분보장의 내용이 변경될 수 있는 것이다.

(3) 법관의 국가공무원법상 지위와 가중적 신분보장

법관은 1980년 당시 국가공무원법(1978.12.5. 법률 제3150호)상으로는(공무원을 일반직과 별정직으로 한 구분 중) 별정직 공무원에 속하였고 그후 수차 개정된 현행 국가공무원법(1991.5.31. 법률 제4384호)상으로는(공무원이 경력직 공무원과 특수경력직 공무원으로 구분되어) 경력직 공무원 중 특정직 공무원에 해당하게 되었지만, 그 명칭이 별정직이건 특수경력직이건 법관은 헌법과 특별법(법원조직법)에 의하여 그 신분이 별도로 가중 보장되고 있으니 헌법(1987.10.29.) 제106조 제1항은 "법관은 탄핵 또는 금고이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니하며, 징계처분에 의하지 아니하고는 정직, 감봉 기타 불리한 처분을 받지 아니한다."고 규정하고 있고, 하위 법인 법원조직법 제46조는 "법관은 탄핵 또는 금고이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니하며, 법관징계위원회의 징계처분에 의하지 아니하고는 정직, 감봉 기타 불리한 처분을 받지 아니한다."고 규정하고 있는 것이다. 모든 공무원의 신분(보장)은 헌법 제7조 제2항에 의하여 법률이 정하는 바에 의하여 보장되고 있고, 법관도 공무원이므로 당연히 그 신분이 보장되고 있음에도 헌법이 별도의 규정(제106조)을 두어 특별히 가중 보장하고 있는 것은, 법관은 일반공무원에 비하여 그 신분이 더욱 두텁게 보장되어야 하기 때문이다. 이론상으로 보면 법관도 공무원이고 공무원에 대한 신분보장규정은 법관에게도 그대로 적용될 이치이므로 헌법이 법관에 대하여 따로 신분보장규정을 두고 있는 것은 일반공무원에 비하여 가중 보장하고자 하는 취지라고 해석할 수 있으나, 연혁적으로 보면 법관에 대한 신분보장규정이 공무원에 대한 신분보장 규정보다 먼저 있었던 것이며 법관에 대하여서는 제헌헌법(제80조)때부터 헌법이 직접적으로 보장규정을 두고 있는 것이다.

헌법상 법관에 대한 신분보장규정의 변천내용을 보면, 제헌헌법에서는 "법관은 탄핵ㆍ형벌 또는 징계처분에 의하지 아니하고는 파면ㆍ정직 또는 감봉되지 아니한다."라고 규정되어 있었고, 청구인들의 해직당시의 헌법인 유신헌법(1972.12.27.) 제105조 제1항에서는 "법관은 탄핵ㆍ형벌 또는 징계처분에 의하지 아니하고는 파면ㆍ정직ㆍ감봉되거나 불리한 처분을 받지 아니한다."라고 규정되어 있었으며, 구헌법(1980.10.27.) 제107조 제1항에는 "법관은 탄핵 또는 형벌에 의하지 아니하고는 파면되지 아니하며, 징계처분에 의하지 아니하고는 정직ㆍ감봉 또는 불리한 처분을 받지 아니한다."라고 규정되어 있었다. 이 사건 헌법소원의 심판청구인들이 해직된 당시는 유신헌법하이었으므로 징계처분에 의하여 면직이 가능하였지만 구헌법 및 현행 헌법상의 헌법질서하에서는 법관의 신분은 징계처분에 의하더라도 면직시킬 수가 없도록 가중 보장되어 있는 것이다.

이와 같이 법관은 헌법 자체에 의하여 두텁게 그 신분이 보장되고 있는 것이며 헌법개정에 따라 보장내용에 다소의 변동에 있었으나 적어도 징계절차를 거치지 않고 면직할 수 있음을 규정한 경우는 전혀 없으며, 국회에서 법원조직법을 개정한다고 하더라도 헌법상의 위 한계를 일탈할 수 없음은 물론이다.

(4) 차관급 상당이상의 보수를 받는 공무원 중 그 신분이 보장되는 공무원

유신헌법 시행당시의 차관급 상당이상의 보수를 받는 공무원 중 국무총리, 장관, 차관, 처의 처장ㆍ차장, 청장, 행정개혁위원회위원장, 부위원장 및 상임위원, 서울특별시장, 부산(직할)시장, 도지사 등 정무직 공무원(국가공무원법 제2조 제3항 제1호 참조)은 그 신분이 보장되지 않았다. 그러나 그 당시에도 법률(특별법)에 의하여 별도로 그 신분이 보장되고 있는 공무원도 없지 않았으니, 예컨대 감사원법상 감사위원, 검찰청법상 검찰총장, 고등검찰청 검사장, 대검찰청 차장검사, 대검찰청 검사, 지방검찰청 검사장, 고등검찰청차장검사(검사의보수에관한법률 중 검사의 봉급기준표 참조), 법원조직법상 대법원장, 대법관, 사법연수원장, 고등법원장, 법원행정차차장, 법원공무원교육원장, 지방법원장, 가정법원장, 고등법원 부장판사(법관의보수에관한법률 중 법관의 봉급표 참조) 등은 비록 차관급 이상의 봉급을 받는 공무원이지만, 국가공무원법 이외의 별도의 법률(특별법)에 의하여 그 신분이 보장되고 있는 것이다. 그리고 그중에서도 법관은 특별법(법원조직법)만이 아니고 헌법 그 자체에 의하여 신분이 보장되고 있는 것은 앞서 살펴본 바와 같다.

법관에 대하여 헌법이 직접적으로 그 신분보장규정을 두고 있는 이유는 사법권의 독립을 실질적으로 보장함으로써 헌법 제27조에 의하여 보장되고 있는 국민의 재판청구권이 올바로 행사될 수 있도록 하기 위한 것임은 의문의 여지가 없다. 헌법 제27조 제1항이 규정하고 있는 국민의 재판청구권의 보장내용은, 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고(헌법 제104조, 법원조직법 제41조 내지 제43조), 물적 독립(헌법 제103조)과 인적 독립(헌법 제106조, 법원조직법 제46조)이 보장된 법관에 의한 재판을 받을 권리를 의미하며(헌법재판소 1992.6.26. 선고, 90헌바25 결정 참조), 사법권의 독립은 재판상의 독립 즉 법관이 재판을 함에 있어서 오직 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라 할 뿐 어떠한 외부적인 압력이나 간섭도 받지 않는다는 것 뿐만 아니라 그 수단으로서 법관의 신분보장도 차질없이 이루어져야 함을 의미하는 것이다. 특히 신분보장은 법관의 재판상의 독립을 보장하는데 있어서 필수적인 전제로서 정당한 법절차에 따르지 않은 법관의 파면이나 면직처분 내지 불이익처분의 금지를 의미하는 것이다.

이 사건 헌법소원의 심판청구인들이 해직될 당시는 유신헌법하였으므로 일반법관에 대한 임명권은(대법원장의 제청에 의하여) 대통령이 가지고 있었으나(유신헌법 제103조 제2항), 법관은 탄핵ㆍ형벌 또는 징계처분에 의하지 아니하고는 면직될 수 없게 되어 있었던 것이다(유신헌법 제104조 제1항). 유신헌법은 실질적으로 3권을 통합한 권력집중의 통치형태를 규정하고 있었지만 그러한 유신헌법하에서도 법관의 신분을 박탈하는데 있어서는 최소한 법관징계위원회의 징계절차가 필요하게 되어 있었다는 것은 나름대로 사법권의 실질적 독립을 보장하기 위한 제도적 장치였다고 할 수 있는 것이다. 법관이 다른 국가기관 특히 행정부에 의하여 함부로 그 지위가 박탈될 수 있다거나 기타 불이익한 처분을 받을 수 있게 된다면 법관은 행정부의 압력을 배제하기 어려울 것이며 실질적으로 행정부에 예속하게 되어 소신있는 재판업무의 수행이 불가능하게 되는 것이다. 따라서 법관의 신분보장은 그의 직무인 재판상의 독립을 유지하는데 있어서 필수불가결의 조건으로서 사법권의 독립을 보장하는 중요한 구성요소라고 하지 않을 수 없는 것이다.

모든 직업공무원의 신분은 보장되어야 하지만 그 중에서도 시비선악을 가리는 판관인 법관은 더욱 두텁게 그 신분이 보장되어야 하는 것이며 그것이 헌법이 법관에 대하여 일반적인 공무원 신분보장규정과는 별도로 제헌 헌법 당시부터 그 신분보장규정을 두고 있는 이유인 것이다. 따라서 특조법의 해석 및 그 적용에 있어서도 위와 같은 법관의 특수 지위를 고려에 넣지 않을 수 없는 것이다.

이 사건 심판의 대상이 되고 있는 규정은 법원장과 같은 중책을 수행하는 법관이었던 신청인들을 종전의 직위에 복귀시키는 문제와 관련된 규정이 아니고 보상을 해주는 문제와 관련된 규정이기 때문에 그 사례에 해당되는 법관의 인원수로 볼 때 예산사정을 운위할 것은 못되는 것은 물론 인사질서에 문제가 야기될 여지도 없고 따라서 그에 따른 파장도 거의 없다고 할 것이므로 질서유지ㆍ공공복리 등 공익을 앞세워 그들의 희생을 강요할 명분과 이유는

없다고 할 것이다. 오히려 장래에 법관의 신분이 함부로 박탈됨과 같은 사태의 재발을 영구히 봉쇄하기 위하여서도 특조법 제2조 제2항의 비적용대상에서 적어도 법관은 제외되어야 헌법의 법관 신분 보장규정 취지에 합당할 것이다. 만일 법관의 위 비적용대상에 포함된다면 법관의 신분을 직접 가중적으로 보장하고 있는 헌법의 규정취지에 정면으로 배치되게 될 것이며, 직업공무원으로서 그 신분이 보장되고 있는 일반직 공무원과 비교하더라도 그 처우가 차별되고 있는 것이라 할 수 있는 것이어서 평등권의 보장규정에도 저촉된다고 할 것이다.

4. 결론

따라서 특조법 제2조 제2항 제1호의 "차관급 상당 이상의 보수를 받은 자"에 법관을 포함시키는 것은 헌법 제106조 제1항, 제11조에 위반되어 위헌이다.

이상과 같은 이유로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 관여재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.