91누1264

수토대금부과처분취소 [대법원 1992. 1. 21., 선고, 91누1264, 판결] 【판시사항】 가. 행정행위의 부관 중 행정행위에 부수하여 그 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 행정청의 의사표시인 부담이 그 자체만으로 행정쟁송의 대상이 될 수 있는지 여부(적극) 나. 행정행위의 부관인 부담에 정해진 바에 따라 당해 행정청이 아닌 다른 행정청이 한 그 부담상의 의무이행 요구의 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하는지 여부 다. 건설부장관이 공유수면매립면허를 함에 있어 그 면허 받은 자에게 당해 공유수면에 이미 토사를 투기한 지방해운항만청장에게 그 대가를 지급하도록 한 부관에 따라 한 같은 해운항만청장의 수토대금 납부고지행위가 행정처분에 해당한다고 할 수 없다고 한 사례 라. 위 “다”항의 경우 해운항만청장이 수토대금을 국세체납의 예에 의하여 징수하겠다는 의사표시를 한 바 있었다거나 세입금납세고지서에 의하여 납부할 것을 고지하였다 하여 그 납부고지행위가 행정처분이 될 수 있는지 여부(소극)

【판결요지】 가. 행정행위의 부관은 행정행위의 일반적인 효력이나 효과를 제한하기 위하여 의사표시의 주된 내용에 부가되는 종된 의사표시이지 그 자체로서 직접 법적 효과를 발생하는 독립된 처분이 아니므로 현행 행정쟁송제도 아래서는 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 할 수 없는 것이 원칙이나 행정행위의 부관 중에서도 행정행위에 부수하여 그 행정행위의 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 행정청의 의사표시인 부담의 경우에는 다른 부관과는 달리 행정행위의 불가분적인 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행정행위의 존재를 전제로 하는 것일 뿐이므로 부담 그 자체로서 행정쟁송의 대상이 될 수 있다. 나. 행정행위의 부관인 부담에 정해진 바에 따라 당해 행정청이 아닌 다른 행정청이 그 부담상의 의무이행을 요구하는 의사표시를 하였을 경우, 이러한 행위가 당연히 또는 무조건으로 행정소송법상 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 수는 없다. 다. 건설부장관이 공유수면매립면허를 함에 있어 그 면허조건에서 울산지방해운항만청이 울산항 항로 밑바닥에 쌓인 토사를 준설하여 당해 공유수면에 투기한 토량을 같은 해운항만청장이 산정 결정한 납입고지서에 의하여 납부하도록 정한 경우에 있어 건설부장관이 공유수면매립면허를 받은 자에게 부관으로 당해 공유수면에 이미 토사를 투기한 해운항만청장에게 그 대가를 지급하도록 한 조치에 대하여 별도의 법령상의 근거나 그 징수방법, 불복절차, 강제집행 등에 관한 규정이 없다면 이에 의해 같은 해운항만청장이 한 수토대금의 납부고지행위는 항만준설공사를 함에 있어 투기한 토사가 그 매립공사에 이용됨으로써 이득을 본다는 취지에서 준설공사비용의 범위 내에서 이를 회수하려는 조치로서 그 법적 성격 등에 비추어 볼 때 이를 가리켜 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 처분에 해당한다고 할 수 없다고 한 사례.

라. 위 “다”항의 경우 해운항만청장이 공유수면매립면허를 받은 자에게 위 수토대금을 납부하지 않을 경우에는 국세체납의 예에 의하여 징수하겠다는 의사표시를 한 바 있었다고 하여도 이는 법령상의 근거 없이 한 것으로서 이 때문에 위 수토대금의 납부고지행위가 공권력을 가진 우월한 지위에서 행하는 행정처분이나 행정작용이 된다고 할 수 없고 세입금납세고지서에 의하여 납부할 것을 고지하였다 하여도 마찬가지이다.

【참조조문】

가.나.다.라. 행정소송법 제1조「행정처분일반」, 제2조 다.라. 공유수면매립법시행령 제11조

【참조판례】

가. 대법원 1985.6.25. 선고 84누579 판결(공1985,1062), 1986.8.19. 선고 86누202 판결(공1986,1246), 1991.12.13. 선고 90누8503 판결(공1992,534)

【전문】 【원고, 상고인】 현대자동차주식회사 소송대리인 법무법인 대종종합법률사무소 담당변호사 박상훈 외 1인

【피고, 피상고인】 울산지방해운항만청장

【원심판결】 부산고등법원 1990.12.28. 선고 89구1209 판결

【주 문】 상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다. 제1점에 대하여

1. 행정행위의 부관은 행정행위의 일반적인 효력이나 효과를 제한하기 위하여 의사표시의 주된 내용에 부가되는 종된 의사표시이지 그 자체로서 직접 법적 효과를 발생하는 독립된 처분이 아니므로 현행 행정쟁송제도 아래서는 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 할 수 없는 것이 원칙이나( 당원 1985. 6.25. 선고 84누579 판결 참조), 행정행위의 부관 중에서도 행정행위에 부수하여 그 행정행위의 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 행정청의 의사표시인 부담인 경우에는 다른 부관과는 달리 행정행위의 불가분적인 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행정행위의 존재를 전제로 하는 것일 뿐이므로 부담 그 자체로서 행정쟁송의 대상이 될 수 있다고 할 것이다.

2. 그러므로 원심이 행정행위의 부관은 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 삼을 수 없다고 전제하고, 원고가 이 사건에서 취소를 구하는 피고의 수토대금부과처분은 건설부장관의 원고에 대한 공유수면매립면허처분의 면허조건 (아)항에 의한 것이고 이는 행정행위의 부관 중 부담에 해당하는 것인데 원고는 위 매립면허처분의 부관 그 자체의 위법을 주장하는 것이 아니고 그 부관에 기한 피고의 처분의 위법을 다투는 것이지만, 부관이 독립된 쟁송대상이 되지 아니하는 이상 그 부관에 기하여 한 처분에 대해 원 처분청도 아닌 피고를 상대로 그 처분의 위법을 다툴 수 없다고 설시한 것은 적절하다고 할 수 없으나, 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 수토대금부과처분은 행정소송의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다는 원심의 판단이 정당한 이상 이는 판결에 영향을 미치지 아니하는 것이다. 따라서 논지는 이유 없음에 돌아간다. 제2점에 대하여

1. 원심이 인정한 사실에 의하면 건설부장관은 원고에게 이 사건 공유수면매립면허를 함에 있어 그 면허조건 (아)항에서 울산지방해운항만청이 울산항 항로 밑바닥에 쌓인 토사를 준설하여 공유수면에 투기한 토량을 해운항만청장이 산정 결정한 납입고지서에 의하여 납부하도록 정하였다는 것인바, 그렇다면 피고가 한 이 사건 수토대금부과처분은 건설부장관의 원고에 대한 공유수면매립면허의 부관에 의한 것으로서 그 부과 징수에 관하여 법규상 어떠한 강제방법이나 이의신청절차규정이 없어 항고소송의 대상이 되는 행정처분이나 이에 준하는 행정작용이라고 볼 수 없고, 공권력을 수반하지 아니하는 사경제적 작용에 불과한 사법상의 행위라는 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 피고가 원고가 수토대금을 납부하지 않을 경우에는 국세체납의 예에 의하여 징수하겠다는 의사표시를 한 바 있었다고 하여도 이는 법령상의 근거 없이 한 것으로서 이 때문에 피고의 이 사건 수토대금의 납부고지행위가 피고가 공권력을 가진 우월한 지위에서 행하는 행정처분이나 행정작용이 된다고 할 수 없고, 피고가 세입금납세고지서에 의하여 이 사건 수토대금을 납부할 것을 고지하였다고 하여도 마찬가지이다.

2. 어떠한 행정행위의 부관인 부담에 정해진 바에 따라 당해 행정청이 아닌 다른 행정청이 그 부담상의 의무이행을 요구하는 의사표시를 하였을 경우 이러한 행위가 당연히 또는 무조건으로 행정소송법상 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 수는 없을 것이고, 이 사건에서 건설부장관이 원고에게 공유수면매립면허를 함에 있어 부관으로 당해 공유수면에 이미 토사를 투기한 피고에게 그 대가를 지급토록 한 조치에 대하여 별도의 법령상의 근거나 그 징수방법, 불복절차, 강제집행 등에 관한 규정이 없다면 그 수토대금의 징수는 피고가 항만준설공사를 함에 있어 투기한 토사가 원고의 매립공사에 이용됨으로써 이득을 본다는 취지에서 준설공사비용의 범위 내에서 이를 회수하려는 조치로서 그 법적 성격 등에 비추어 볼 때 이를 가리켜 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 처분에 해당한다고 할 수 없을 것이다. 따라서 논지도 이유가 없다. 제3점에 대하여 이 사건 수토대금의 부과행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 인정되지 아니하는 이상 그 부과처분의 내용이 위법 부당하다고 주장하는 본안에 관한 소론의 논지는 적법한 상고이유가 되지 못하는 것이다. 논지도 이유가 없다. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이회창(재판장) 이재성 배만운 김석수