2014두8490

도로점용허가처분무효확인등 [대법원 2016. 5. 27., 선고, 2014두8490, 판결] 【판시사항】 주민소송 제도의 목적 및 지방자치법 제17조 제1항에서 주민소송의 대상으로 규정한 ‘재산의 취득·관리·처분에 관한 사항’에 해당하는지 판단하는 기준 / 점용허가가 도로 등의 본래 기능 및 목적과 무관하게 그 사용가치를 실현·활용하기 위한 것으로 평가되는 경우, 주민소송의 대상이 되는 재산의 관리·처분에 해당하는지 여부(적극)

【판결요지】 주민소송 제도는 지방자치단체 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지 또는 시정을 구하거나 그로 인한 손해의 회복 청구를 요구할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 재무행정의 적법성과 지방재정의 건전하고 적정한 운영을 확보하려는 데 목적이 있다. 그러므로 주민소송은 원칙적으로 지방자치단체의 재무회계에 관한 사항의 처리를 직접 목적으로 하는 행위에 대하여 제기할 수 있고, 지방자치법 제17조 제1항에서 주민소송의 대상으로 규정한 ‘재산의 취득·관리·처분에 관한 사항’에 해당하는지도 그 기준에 의하여 판단하여야 한다. 특히 도로 등 공물이나 공공용물을 특정 사인이 배타적으로 사용하도록 하는 점용허가가 도로 등의 본래 기능 및 목적과 무관하게 그 사용가치를 실현·활용하기 위한 것으로 평가되는 경우에는 주민소송의 대상이 되는 재산의 관리·처분에 해당한다.

【참조조문】 지방자치법 제17조 제1항

【전문】 【원고, 상고인】 별지 원고 명단 기재와 같다. (원고들 소송대리인 신아 법무법인 담당변호사 김형남 외 1인)

【피고, 피상고인】 서울특별시 서초구청장 (소송대리인 법무법인(유한) 동헌 담당변호사 김우찬 외 1인)

【피고 보조참가인】 대한예수교장로회 사랑의교회 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 박해식 외 4인)

【원심판결】 서울고법 2014. 5. 15. 선고 2013누21030 판결

【주 문】 원심판결 중 피고 보조참가인에 대한 도로점용허가에 관한 주위적, 예비적 청구 및 위 도로점용허가와 관련한 손해배상요구에 관한 청구 부분을 파기하고, 제1심판결 중 같은 부분을 취소하여 이 부분 사건을 서울행정법원에 환송한다. 원고들의 나머지 상고를 기각한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라고 한다)에 대한 도로점용허가에 관한 주위적, 예비적 청구 및 위 도로점용허가와 관련한 손해배상요구 청구 부분에 대하여 가. 주민소송 제도는 지방자치단체 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지 또는 시정을 구하거나 그로 인한 손해의 회복 청구를 요구할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 재무행정의 적법성과 지방재정의 건전하고 적정한 운영을 확보하려는 데 그 목적이 있다. 그러므로 주민소송은 원칙적으로 지방자치단체의 재무회계에 관한 사항의 처리를 직접 목적으로 하는 행위에 대하여 제기할 수 있고, 지방자치법 제17조 제1항에서 주민소송의 대상으로 규정한 ‘재산의 취득·관리·처분에 관한 사항’에 해당하는지 여부도 그 기준에 의하여 판단하여야 한다. 특히 도로 등 공물이나 공공용물을 특정 사인이 배타적으로 사용하도록 하는 점용허가가 도로 등의 본래 기능 및 목적과 무관하게 그 사용가치를 실현·활용하기 위한 것으로 평가되는 경우에는 주민소송의 대상이 되는 재산의 관리·처분에 해당한다고 보아야 한다.

나. 원심판결 이유에 의하면 다음 사실을 알 수 있다. 1) 참가인은 교회 건물의 신축을 위해 2009. 6. 1. 당시 지구단위계획구역으로 지정되어 있던 서울 서초구 (주소 생략) 일대 토지 중 서초구역(꽃마을지역) 특별계획구역Ⅱ 토지 6,861.2㎡를 매수하였고, 서울특별시장은 2010. 2. 4. 참가인의 위 사업 시행을 위한 지구단위계획 변경제안 등에 따라 서초구역(꽃마을지역) 특별계획구역Ⅱ 지구단위(세부개발) 변경계획을 결정·고시하였다. 2) 참가인은 위와 같이 매수한 특별계획구역Ⅱ 부지에 교회 건물 신축을 추진하는 과정에서 위 지구단위변경계획에 의하여 위 교회 건물 부지에 접한 대로(大路)인 서초로·반포로의 도로변이 차량출입 금지 구간으로 설정됨에 따라 그 반대편에 위치한 서울특별시 서초구 소유의 국지도로인 참나리길 지하에 지하주차장 진입 통로를 건설하고, 위 건물 부지 지하공간에 건축되는 예배당 시설의 일부로 사용할 목적으로 피고에게 위 참나리길 지하 부분에 대한 도로점용허가를 신청하였다. 3) 이에 피고는 2010. 4. 6. 신축 교회 건물 중 남측 지하 1층 325㎡를 어린이집으로 기부채납할 것을 내용으로 하는 부관을 붙여 위 참나리길 중 지구단위계획상 참가인이 확장하여 피고에게 기부채납하도록 예정되어 있는 너비 4m 부분을 합한 총 너비 12m 가운데 ‘너비 7m × 길이 154m’의 도로 지하 부분을 2010. 4. 9.부터 2019. 12. 31.까지 참가인이 점용할 수 있도록 하는 내용의 도로점용허가처분(이하 ‘이 사건 도로점용허가’라고 한다)을 하였다. 4) 위 도로부지에 대한 점용허가에 따라 피고는 참가인의 점용기간 중 도로법 및 서울특별시 조례에 의하여 그 점용료(2012년을 기준으로 할 때, 235,240,000원이다)를 지급받게 된다.

다. 위와 같은 사실관계에 의하면, 이 사건 도로점용허가의 대상인 도로 지하 부분은 본래 통행에 제공되는 대상이 아니어서 그에 관한 점용허가는 일반 공중의 통행이라는 도로 본래의 기능 및 목적과 직접적인 관련성이 없다고 보인다. 또한 위 점용허가의 목적은 특정 종교단체인 참가인으로 하여금 그 부분을 지하에 건설되는 종교시설 부지로서 배타적으로 점유·사용할 수 있도록 하는 데 있는 것으로서 그 허가의 목적이나 점용의 용도가 공익적 성격을 갖는 것이라고 볼 수도 없다. 이러한 여러 사정에 비추어 보면, 위 도로점용허가로 인해 형성된 사용관계의 실질은 전체적으로 보아 도로부지의 지하 부분에 대한 사용가치를 실현시켜 그 부분에 대하여 특정한 사인에게 점용료와 대가관계에 있는 사용수익권을 설정하여 주는 것이라고 봄이 상당하다. 그러므로 이 사건 도로점용허가는 실질적으로 위 도로 지하 부분의 사용가치를 제3자로 하여금 활용하도록 하는 임대 유사한 행위로서, 이는 앞서 본 법리에 비추어 볼 때, 지방자치단체의 재산인 도로부지의 재산적 가치에 영향을 미치는 지방자치법 제17조 제1항의 ‘재산의 관리·처분에 관한 사항’에 해당한다고 할 것이다.

라. 이 사건 도로점용허가에 의한 지하공간은 원상회복이 불가능하여 실질적으로 영구 점용을 허가한 것에 해당함에도 원심이 그와 달리 판단하였으니 위법하다고 다투는 상고이유 주장은 이 사건 소송의 본안에서 도로점용허가의 재량권 행사의 적법 여부와 관련하여 판단할 사항이므로 더 나아가 판단하지 아니한다.

마. 결국 원심이 그 판시와 같은 이유를 들어 이 사건 도로점용허가가 주민소송의 대상이 되는 재산의 관리·처분에 관한 사항에 해당하지 않는다고 보아 이 부분 소를 각하한 제1심판결을 그대로 유지한 것은, 이 사건 도로점용허가의 법적 성격과 주민소송의 대상에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.

2. 건축허가처분 취소청구 부분에 대하여 원고들은 원심판결 중 참가인에 대한 건축허가 취소청구 부분에 대하여도 상고하였으나, 상고장이나 상고이유서에 이 부분에 관한 구체적인 상고이유의 기재가 없다.

3. 결론 이에 원심판결 중 참가인에 대한 도로점용허가에 관하여 무효확인을 구하는 주위적 청구와 그 취소를 구하는 예비적 청구 및 위 도로점용허가와 관련한 손해배상요구 청구 부분을 파기하고, 이 파기 부분은 대법원이 직접 재판하기에 충분하므로 자판하기로 하여 제1심판결 중 같은 부분을 취소한다. 그리고 민사소송법 제418조 본문의 규정에 따라 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 제1심법원에 환송하며, 원고들의 나머지 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. [[별 지] 원고 명단: 생략]

대법관 김신(재판장) 박병대(주심) 박보영 권순일