2011헌마123

전원재판부 2011헌마123, 2012. 2. 23.
저자: 대한민국 대법원

수용자 보험급여정지 위헌확인 [전원재판부 2011헌마123, 2012. 2. 23.] 【판시사항】 가. 기초생활보장제도의 보장단위인 개별가구에서 교도소ㆍ구치소에 수용 중인 자를 제외토록 규정한 구 ‘국민기초생활 보장법 시행령’(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정되고, 2011. 9. 8. 대통령령 제23128호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2항 제3호 중 "‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 및 치료감호법에 의한 구치소ㆍ치료감호시설에 수용 중인 자" 부분(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 구치소ㆍ치료감호시설에 수용 중인 자를 ‘국민기초생활 보장법’ 상 급여의 지급 대상에서 제외시켜 청구인의 인간다운 생활을 할 권리와 보건권을 침해하는지 여부(소극) 나. 이 사건 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 생활이 어려운 국민에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하기 위해 제정된 ‘국민기초생활 보장법’은 부양의무자에 의한 부양과 다른 법령에 의한 보호가 이 법에 의한 급여에 우선하여 행하여지도록 하는 보충급여의 원칙을 채택하고 있는바, ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 및 치료감호법에 의한 구치소ㆍ치료감호시설에 수용 중인 자는 당해 법률에 의하여 생계유지의 보호와 의료적 처우를 받고 있으므로 이러한 구치소ㆍ치료감호시설에 수용 중인 자에 대하여 ‘국민기초생활 보장법’에 의한 중복적인 보장을 피하기 위하여 개별가구에서 제외하기로 한 입법자의 판단이 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 일탈하여 인간다운 생활을 할 권리와 보건권을 침해한다고 볼 수 없다

나. 이 사건 심판대상조항은 ‘국민기초생활 보장법’상의 급여와의 중복적 보장을 방지하기 위한 것인 점 등을 고려하면 수용자에 대한 급여를 일시 정지하는 것에 합리적 이유가 있다 할 것이므로 이 사건 심판대상 조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 할 수 없다. 【심판대상조문】 구 국민기초생활 보장법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정되고, 2011. 9. 8. 대통령령 제23128호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2항 제3호 중 "‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 및 치료감호법에 의한 구치소ㆍ치료감호시설에 수용 중인 자" 부분 【참조조문】 국민기초생활 보장법 제3조 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 제22조, 제23조, 제30조, 제33조, 제36조, 제45조, 제46조, 제48조 치료감호법 제25조, 제27조, 제28조 제51조 【참조판례】 가. 헌재 2011. 3. 31. 2009헌마617, 판례집 23-1상, 416. 【전문】 [당사자]

청 구 인 한○옥

국선대리인 변호사 송재호

[주문]

이 사건 심판청구를 기각한다.

[이유]

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 2002. 10. 2.부터 ‘국민기초생활 보장법’상의 수급권자로 지정되어 매월 위 법상의 생계ㆍ주거급여 및 의료급여 등을 지급받아 오던 중, 2010. 6. 21. 현존전차방화미수의 피의사실로 구치소에 수감되어, 2010. 11. 9. 현존전차방화미수죄로 징역 1년을 선고받고(부산지방법원 2010고합395) 항소하였으나 기각되어(부산고등법원 2011. 1. 13. 선고 2010노968) 그 형이 확정된 후, 2011. 1. 27.부터 공주치료감호소에 수용중이다.

(2) 청구인은 2010. 6. 21. 구치소에 수감된 이후 ‘국민기초생활 보장법’상의 각종 급여가 정지되자 기초생활 수급자가 구치소 및 치료감호소에 수용될 경우에 급여 수급권이 정지되도록 하는 치료감호법이 헌법에 위반된다고 주장하며, 2011. 3. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으나, 이후 선정된 국선대리인은 2011. 6. 15. 구 ‘국민기초생활 보장법 시행령’ 제2조 제2항 제3호에 대한 위헌확인을 구하는 내용의 청구이유보충서를 제출하였다.

나. 심판의 대상

(1) 헌법재판소법 제25조 제3항은 "각종 심판절차에 있어서 당사자인 사인은 변호사를 대리인으로 선임하지 아니하면 심판청구를 하거나 심판수행을 하지 못한다."고 규정하고 있다. 그러므로 변호사의 자격이 없는 사인인 청구인이 한 헌법소원심판청구나 주장 등 심판수행은 변호사인 대리인이 추인한 경우만이 적법한 헌법소원심판청구와 심판수행으로서의 효력이 있고 헌법소원심판 대상이 된다(헌재 1992. 6. 26. 89헌마132, 판례집 4, 387, 398 참조). 따라서 변호사인 대리인이 제출한 심판청구서에 청구인이 한 심판청구와 주장을 묵시적으로라도 추인하고 있다고 볼 내용이 없다면, 대리인의 심판청구서에 기재되어 있지 아니한 청구인의 그 전의 심판청구 내용은 당해 사건의 심판대상이 되지 않는다(헌재 1995. 2. 23. 94헌마105, 판례집 7-1, 282, 286 참조).

이 사건의 경우 청구인은 ‘치료감호시설에 수용중인 자’ 부분에 대하여만 다투면서 치료감호법 전체를 심판대상으로 주장하고 있는 반면(헌법소원심판기록 1면), 국선대리인은 ‘구치소 및 치료감호시설에 수용중인 자’ 두 부분에 대하여 다투면서 시행령 제2조 제2항 제3호를 심판대상으로 주장하고 있는바(헌법소원심판기록 67면), 위 결정의 취지에 따라 국선대리인이 제출한 헌법소원심판청구서의 내용을 기준으로 심판대상을 확정하기로 한다.

(2) 한편, 청구인은 최초에 구치소에 수용되었다가 현재 치료감호소에 수용 중이므로, 시행령 제2조 제2항 제3호 중 이에 대한 부분으로 심판대상을 한정함이 상당하다. 결국 이 사건 심판의 대상은 구 ‘국민기초생활 보장법 시행령’(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정되고, 2011. 9. 8. 대통령령 제23128호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2항 제3호 중 "‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 및 치료감호법에 의한 구치소ㆍ치료감호시설에 수용중인 자" 부분(이하 ‘이 사건 심판대상 조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이며, 이 사건 심판대상 조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 국민기초생활 보장법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정되고, 2011. 9. 8. 대통령령 제23128호로 개정되기 전의 것) 제2조(개별가구) ② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 개별가구에서 이를 제외한다.

3. ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 및 치료감호법 등에 의한 교도소ㆍ구치소ㆍ치료감호시설 등에 수용중인 자

[관련조항]

[별지]와 같다.

2. 청구인의 주장 요지

‘국민기초생활 보장법’상의 급여는 인간으로서의 최소한의 생활을 보장하기 위한 것인데, 이 사건 심판대상 조항은 교도소ㆍ구치소ㆍ치료감호시설에 수용되었다는 우연적인 사실에 의하여 일률적으로 급여를 제한하고 있으므로 생활무능력자인 청구인의 평등권, 인간다운 생활을 할 권리, 헌법 제36조의 보건권을 침해한다.

3. 판 단

가. ‘국민기초생활 보장법’에 의한 생계보장 제도

(1) 제도의 목적과 보충급여의 원칙

구 ‘국민기초생활 보장법’(2006. 12. 28. 법률 제8112호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11248호로 개정되기 전의 것)은 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 돕는 것을 목적으로 하며(제1조), 이러한 급여는 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 것이어야 한다(제4조 제1항).

한편, ‘국민기초생활 보장법’에 의한 급여는 수급자가 자신의 생활의 유지ㆍ향상을 위하여 그 소득ㆍ재산ㆍ근로능력 등을 활용하여 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충ㆍ발전시키는 것을 기본원칙으로 하며 부양의무자에 의한 부양과 다른 법령에 의한 보호가 이 법에 따른 급여에 우선하여 행하여지는 것으로 한다(같은 법 제3조 제2항 전문, 보충급여의 원칙). 다만, 다른 법령에 의한 보호의 수준이 ‘국민기초생활 보장법’에서 정한 수준에 이르지 못하는 경우에는 그 나머지 부분에 관하여 ‘국민기초생활 보장법’에 의한 급여를 받을 권리를 잃지 않도록 규정하고 있다(같은 법 제3조 제2항 후문).

(2) ‘국민기초생활 보장법’의 수급권자 및 급여의 종류

‘국민기초생활 보장법’상 급여의 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자로서 소득인정액이 최저생계비 이하인 자를 말한다(같은 법 제5조). 그러나 이러한 기준에 부합하더라도 기초생활보장제도의 보장단위인 개별가구에서 제외되어 ‘국민기초생활 보장법’상 급여의 지급대상에서 제외되는 예외가 존재한다. 즉, ① 현역군인 등 법률상 의무의 이행을 위하여 다른 곳에서 거주하면서 의무이행과 관련하여 생계를 보장받고 있는 자, ② 외국에 3월 이상 체류하는 자, ③ 교도소ㆍ구치소ㆍ치료감호시설 등에 수용 중인 자, ④

장애인생활시설, 양로시설, 노인요양시설, 아동복지시설, 정신요양시설, 부랑인 보호시설 등 사회복지시설에서 급여를 받고 있는 자, ⑤ 실종선고의 절차가 진행 중인 자, ⑥ 가출 또는 행방불명의 사유로 경찰서 등 행정관청에 신고되어 1월이 경과된 자 등은 개별가구에서 제외되며 이에 따라 ‘국민기초생활 보장법’상 급여의 지급대상에서 제외된다(같은 법 시행령 제2조 제2항).

‘국민기초생활 보장법’에 의한 급여의 종류에는 수급자에게 의복ㆍ음식물 및 연료비와 기타 일상생활에 기본적으로 필요한 금품을 지급하여 그 생계를 유지하게 하는 생계급여, 주거안정에 필요한 임차료, 유지수선비 등을 지급하는 주거급여, 의료급여법에 의한 진료비를 지급하는 의료급여, 입학금ㆍ수업료ㆍ학용품비 등을 지급하는 교육급여, 출산 및 사망과 관련하여 지급하는 해산급여 및 장제급여, 수급자의 자활을 조성하기 위하여 지급하는 자활급여 등 총 7종의 급여가 있다(같은 법 제7조 제1항).

나. 인간다운 생활을 할 권리 및 보건권 침해 여부

(1) 인간다운 생활을 할 권리와 보건권의 법적 성격

헌법은 제34조 제1항에서 국민에게 인간다운 생활을 할 권리를 보장하는 한편, 동조 제2항에서는 국가의 사회보장 및 사회복지증진의무를 천명하고 있는바, ‘인간다운 생활을 할 권리’는 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미하는 것이고, ‘국가의 사회보장 및 사회복지증진 의무’는 국가가 물질적 궁핍이나 각종 재난으로부터 국민을 보호할 의무로서 ‘인간다운 생활을 할 권리’ 실현을 위한 수단적인 성격을 갖는 것이다(헌재 2011. 3. 31. 2009헌마617, 판례집 23-1상, 416, 422 참조).

한편, 헌법 제36조 제3항이 규정하고 있는 국민의 보건에 관한 권리는 국민이 자신의 건강을 유지하는 데 필요한 국가적 급부와 배려를 요구할 수 있는 권리를 말하는 것으로서, 국가는 국민의 건강을 소극적으로 침해하여서는 아니 될 의무를 부담하는 것에서 한걸음 더 나아가 적극적으로 국민의 보건을 위한 정책을 수립하고 시행하여야 할 의무를 부담한다는 것을 의미한다(헌재 2009. 11. 26. 2007헌마734, 판례집 21-2하, 576, 597 참조).

특히 이 사건에서 청구인이 주장하는 보건권의 내용은 소극적으로 국민의 건강에 대한 국가의 침해를 배제하고자 하는 것이 아니라, 적극적으로 인간다운 생활을 하기 위하여 필요한 의료적 급부의 제공을 요구하는 것으로서, 인간다운 생활을 할 권리의 내용과 중첩된다. 따라서 이하에서는 인간다운 생활을 할 권리와 보건권의 침해 여부를 함께 판단한다.

(2) 심사기준

이와 같은 헌법의 규정에 의거하여 국민에게 주어지게 되는 사회보장에 따른 국민의 수급권은 국가에게 적극적으로 급부를 요구할 수 있는 권리를 주된 내용으로 하기 때문에, 국가가 국민에게 ‘인간다운 생활을 할 권리’ 또는 보건권을 보장하기 위하여 국민들에게 한정된 가용자원을 분배하는 사회보장수급권에 관한 입법을 할 경우에는 국가의 재정부담 능력, 전체적인 사회보장수준과 국민감정 등 사회정책적인 고려, 상충하는 국민 각 계층의 갖가지 이해관계 등 복잡 다양한 요소를 함께 고려해야 하는 것이어서, 이 부분은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 입법재량에 맡겨져 있다고 보아야 할 것이다(헌재 2010. 5. 27. 2009헌마338, 판례집 22-1하, 347, 358 등 참조).

그러므로 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 최저생활보장에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 207 등).

(3) ‘구치소에 수용 중인 자’ 부분에 대한 판단

헌법재판소는 2011. 3. 31. 선고한 2009헌마617 결정에서 이 사건 심판대상 조항 중 "‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’에 의한 구치소에 수용중인 자" 부분에 대하여 수용자의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다고 판시한 바 있으며, 그 취지는 다음과 같다(헌재 2011. 3. 31. 2009헌마617, 판례집 23-1상, 416, 423-424 참조).

『청구인들은 이 사건 심판대상 조항이 구치소에 수용 중인 자를 기초생활보장급여의 지급 대상에서 제외시켜 헌법상 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 주장한다.

그러나 생활이 어려운 국민에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하기 위해 제정된 ‘국민기초생활 보장법’은 수급자가 자신의 생활의 유지ㆍ향상을 위하여 그 소득ㆍ재산ㆍ근로능력 등을 활용하여 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충ㆍ발전시키는 것을 기본원칙으로 하며 부양의무자에 의한 부양과 다른

법령에 의한 보호가 이 법에 의한 급여에 우선하여 행하여지도록 하는 보충급여의 원칙을 채택하고 있다(‘국민기초생활 보장법’ 제3조). 즉, 기초생활보장급여의 수급은 부양의무자 또는 다른 법령에 의한 보호가 결여된 경우에 보충적으로 적용되는 것이다.

이러한 점은 기초생활보장급여의 지급대상에 해당한다 하더라도 예외적으로 기초생활보장급여의 지급에서 제외되고 있는 다른 대상들을 보면 더욱 명확해 지는데 현역군인 등 법률상 의무의 이행을 위하여 다른 곳에 거주하면서 의무이행과 관련하여 생계를 보장받고 있는 자 등, 다른 법령을 통해 보호가 이루어지고 있는 경우에는 ‘국민기초생활 보장법’에 의한 보호의 대상에서 제외된다(‘국민기초생활 보장법 시행령’ 제2조 제2항 제1호).

청구인들과 같이 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’에 의하여 구치소에 수용 중인 자 역시, 당해 법률에 의하여 생계유지의 보호를 받고 있다. 즉, 형집행법은 구치소의 소장으로 하여금 수용자에게 건강유지에 적합한 의류ㆍ침구, 그 밖에 생활용품을 지급하도록 규정하고 있으며 수용자의 건강상태, 나이, 부과된 작업의 종류, 그 밖의 개인적 특성을 고려하여 건강 및 체력을 유지하는 데에 필요한 음식물을 지급하도록 하고 있다(‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 제22조, 제23조). 또한 소장은 수용자가 건강한 생활을 하는 데에 필요한 위생 및 의료상의 적절한 조치를 취하여야 하는데 수용자의 건강유지에 필요한 운동 및 목욕을 정기적으로 할 수 있도록 하여야 하고 정기적으로 건강검진을 실시하여야 하며 적절한 치료를 받도록 하여야 한다(같은 법 제30조, 제33조, 제34조, 제36조). 이 밖에 수용자는 종교행사의 참석(같은 법 제45조), 도서의 이용(같은 법 제46조), 라디오 청취와 텔레비전 시청(같은 법 제48조) 등, 종교와 문화에 있어서도 일정한 처우를 받을 수 있어야 한다.

그렇다면 다른 법령에 의하여 이러한 생계유지의 보호를 받고 있는 구치소에 수용 중인 자에 대하여 ‘국민기초생활 보장법’의 보충급여의 원칙에 따라 중복적인 보장을 피하기 위하여 개별가구에서 제외키로 한 입법자의 판단이 국가가 최저생활보장에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 사건 조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수 없다.』

이 사건에 있어서도 위 결정과 달리 판단하여야 할 아무런 사정변경이 없으므로, 이 부분에 대한 결정 이유를 그대로 원용하기로 한다. 또한 위 결정에서 보건권에 대하여 명시적으로 판단하지는 아니하였으나, ‘인간다운 생활을 할 권리’의 한 내용으로서 의료적 처우 부분에 대하여도 판단하고 있고, 앞서 본 바와 같이 이 사건에서 문제되는 보건권의 내용이 인간다운 생활을 할 권리의 내용과 중첩되므로 같은 이유에서 이 사건 심판대상 조항이 청구인의 보건권을 침해한다고 볼 수 없다.

(4) ‘치료감호시설에 수용 중인 자’ 부분에 대한 판단

이 사건 심판대상 조항 중 ‘치료감호법에 의한 치료감호시설에 수용 중인 자’ 부분에 대한 판단에서도 위 결정의 취지가 그대로 적용될 수 있다.

치료감호법 역시 치료감호시설의 장은 피치료감호자의 건강한 생활이 보장될 수 있도록 쾌적하고 위생적인 시설을 갖추고 의류, 침구, 그 밖에 처우에 필요한 물품을 제공하여야 하도록 규정하고 있으며, 피치료감호자에 대한 의료적 처우는 정신병원에 준하여 의사의 조치에 따르도록 하고 있다(치료감호법 제25조 제1항, 제2항). 특히 치료감호시설의 장은 피치료감호자가 치료감호시설에서 치료하기 곤란한 질병에 걸렸을 때에는 외부의료기관에서 치료를 받게 할 수 있다(치료감호법 제28조 제1항).

또한 피치료감호자의 텔레비전 시청, 라디오 청취, 신문ㆍ도서의 열람은 일과시간이나 취침시간 등을 제외하고는 자유롭게 보장되며(치료감호법 제27조), 그 밖에 치료감호법에 특별한 규정이 없는 경우에는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 형집행법이 준용되므로, 피치료감호자는 교도소 및 구치소 수용자에 준하여 처우받는다(치료감호법 제51조).

그렇다면 청구인과 같이 치료감호시설에 수용중인 자는 치료감호법에 의하여 이러한 생계유지와 의료적 보호를 받고 있으므로 이들을 ‘국민기초생활 보장법’의 보충급여의 원칙에 따라 중복적인 보장을 피하기 위하여 개별가구에서 제외키로 한 입법자의 판단이 국가가 최저생활보장에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 청구인의 인간다운 생활을 할 권리 및 보건권을 침해한다고 볼 수 없다.

다. 평등권 침해 여부

이 사건 심판대상 조항이 ‘국민기초생활 보장법’상 급여 수급에 있어 청구인을 수용자라는 신분에 따라 차별을 하는 것으로 청구인의 평등권을 침해한다는 주

장에 대하여 보건대, 이 사건 심판대상 조항은 수용자에 대하여만 ‘국민기초생활 보장법’상 급여의 수급을 정지하고 있으므로 일응 수용자에 대한 차별취급은 존재하는 것으로 보인다.

그러나 앞서본 바와 같이 수용자는 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 및 치료감호법에 따라 일정한 생계유지의 보호와 의료적 처우를 받게 되므로 ‘국민기초생활 보장법’상의 급여와의 중복적 보장을 방지하기 위한 것인 점 등을 고려하면 수용자에 대한 급여를 일시 정지하는 것에 합리적 이유가 있다 할 것이므로 이 사건 심판대상 조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.

4. 결 론

그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[별지]