2009두6766

납골당 설치 신고 수리 처분 이행통지 취소 [대법원 2011. 9. 8., 선고, 2009두6766, 판결] 【판시사항】 [1] 납골당설치 신고가 ‘수리를 요하는 신고’인지 여부(적극) 및 수리행위에 신고필증 교부 등 행위가 필요한지 여부(소극) [2] 파주시장이 종교단체 납골당설치 신고를 한 甲 교회에, ‘구 장사 등에 관한 법률에 따라 필요한 시설을 설치하고 유골을 안전하게 보관할 수 있는 설비를 갖추어야 하며 관계 법령에 따른 허가 및 준수 사항을 이행하여야 한다’는 취지의 납골당설치 신고사항 이행통지를 한 사안에서, 파주시장이 甲 교회에 이행통지를 함으로써 납골당설치 신고수리를 하였다고 보는 것이 타당하고, 이를 수리처분과 별도로 항고소송 대상이 되는 다른 처분으로 볼 수 없다고 한 사례 [3] 납골당 설치장소에서 500m 내에 20호 이상의 인가가 밀집한 지역에 거주하는 주민들의 경우, 납골당이 누구에 의하여 설치되는지와 관계없이 납골당 설치에 대하여 환경 이익 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 원고적격이 인정되는지 여부(적극)

【판결요지】 [1] 구 장사 등에 관한 법률(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 장사법’이라 한다) 제14조 제1항, 구 장사 등에 관한 법률 시행규칙(2008. 5. 26. 보건복지가족부령 제15호로 전부 개정되기 전의 것) 제7조 제1항 [별지 제7호 서식] 을 종합하면, 납골당설치 신고는 이른바 ‘수리를 요하는 신고’라 할 것이므로, 납골당설치 신고가 구 장사법 관련 규정의 모든 요건에 맞는 신고라 하더라도 신고인은 곧바로 납골당을 설치할 수는 없고, 이에 대한 행정청의 수리처분이 있어야만 신고한 대로 납골당을 설치할 수 있다. 한편 수리란 신고를 유효한 것으로 판단하고 법령에 의하여 처리할 의사로 이를 수령하는 수동적 행위이므로 수리행위에 신고필증 교부 등 행위가 꼭 필요한 것은 아니다.

[2] 파주시장이 종교단체 납골당설치 신고를 한 甲 교회에, ‘구 장사 등에 관한 법률(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 장사법’이라 한다) 등에 따라 필요한 시설을 설치하고 유골을 안전하게 보관할 수 있는 설비를 갖추어야 하며 관계 법령에 따른 허가 및 준수 사항을 이행하여야 한다’는 내용의 납골당설치 신고사항 이행통지를 한 사안에서, 이행통지는 납골당설치 신고에 대하여 파주시장이 납골당설치 요건을 구비하였음을 확인하고 구 장사법령상 납골당설치 기준, 관계 법령상 허가 또는 신고 내용을 고지하면서 신고한 대로 납골당 시설을 설치하도록 한 것이므로, 파주시장이 甲 교회에 이행통지를 함으로써 납골당설치 신고수리를 하였다고 보는 것이 타당하고, 이행통지가 새로이 甲 교회 또는 관계자들의 법률상 지위에 변동을 일으키지는 않으므로 이를 수리처분과 별도로 항고소송 대상이 되는 다른 처분으로 볼 수 없다고 한 사례. [3] 구 장사 등에 관한 법률(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 전부 개정되기 전의 것) 제14조 제3항, 구 장사 등에 관한 법률 시행령(2008. 5. 26. 대통령령 제20791호로 전부 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 [별표 3]에서 납골묘, 납골탑, 가족 또는 종중·문중 납골당 등 사설납골시설의 설치장소에 제한을 둔 것은, 이러한 사설납골시설을 인가가 밀집한 지역 인근에 설치하지 못하게 함으로써 주민들의 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활환경상의 개별적 이익을 직접적·구체적으로 보호하려는 데 취지가 있으므로, 이러한 납골시설 설치장소에서 500m 내에 20호 이상의 인가가 밀집한 지역에 거주하는 주민들은 납골당 설치에 대하여 환경상 이익 침해를 받거나 받을 우려가 있는 것으로 사실상 추정된다. 다만 사설납골시설 중 종교단체 및 재단법인이 설치하는 납골당에 대하여는 그와 같은 설치 장소를 제한하는 규정을 명시적으로 두고 있지 않지만, 종교단체나 재단법인이 설치한 납골당이라 하여 납골당으로서 성질이 가족 또는 종중, 문중 납골당과 다르다고 할 수 없고, 인근 주민들이 납골당에 대하여 가지는 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활환경상의 이익에 차이가 난다고 볼 수 없다. 따라서 납골당 설치장소에서 500m 내에 20호 이상의 인가가 밀집한 지역에 거주하는 주민들에게는 납골당이 누구에 의하여 설치되는지를 따질 필요 없이 납골당 설치에 대하여 환경 이익 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 원고적격이 인정된다고 보는 것이 타당하다.

【참조조문】 [1] 구 장사 등에 관한 법률(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 전부 개정되기 전의 것) 제14조 제1항(현행 제15조 제1항 참조), 구 장사 등에 관한 법률 시행규칙(2008. 5. 26. 보건복지가족부령 제15호로 전부 개정되기 전의 것) 제7조 제1항 [별지 제7호 서식] [2] 행정소송법 제2조 제1항 제1호 [3] 행정소송법 제12조, 구 장사 등에 관한 법률(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 전부 개정되기 전의 것) 제14조 제3항(현행 제15조 제4항 참조), 구 장사 등에 관한 법률 시행령(2008. 5. 26. 대통령령 제20791호로 전부 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 [별표 3](현행 제18조 제1항 [별표 3] 참조)

【참조판례】 [1] 대법원 2005. 2. 25. 선고 2004두4031 판결(공2005상, 508), 대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결(공2010하, 1916)

【전문】 【원고, 상고인】 【피고, 피상고인】 파주시장

【피고보조참가인】 대한예수교장로회금광교회 (소송대리인 법무법인 우원 외 1인)

【원심판결】 서울고법 2009. 4. 10. 선고 2008누28853 판결

【주 문】 원심판결 중 납골당설치 신고 수리처분에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 모두 기각한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 납골당설치 신고사항 이행통지와 관련된 상고이유에 대하여 구 장사 등에 관한 법률(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 장사법’이라고 한다) 제14조 제1항은, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 아닌 자가 사설납골시설을 설치·관리하고자 하는 때에는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 당해 사설납골시설을 관할하는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 구 장사 등에 관한 법률 시행규칙(2008. 5. 26. 보건복지가족부령 제15호로 전부 개정되기 전의 것) 제7조 제1항 본문은, 사설납골시설의 설치신고를 하고자 하는 자는 [별지 제7호 서식]에 일정한 서류를 첨부하여 관할 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, [별지 제7호 서식]인 화장장(납골당) 설치(변경)신고서의 뒤쪽에는 신고서가 ‘접수 → 서류 검토 → 현장 실사 → 관계기관 의견조회 → 결재 → 설치 신고사항 이행통지 → 확인 → 결재 → 납골당설치 신고대장 및 신고필증 작성 → 신고필증 교부’의 순서로 처리된다고 기재되어 있다. 이와 같은 납골당설치 신고의 처리절차 및 구 장사법의 관계 규정을 종합하면, 납골당설치 신고는 이른바 ‘수리를 요하는 신고’라 할 것이므로( 대법원 2005. 2. 25. 선고 2004두4031 판결, 대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결 참조), 납골당설치 신고가 구 장사법 관련 규정의 모든 요건에 맞는 신고라 하더라도 신고인은 곧바로 납골당을 설치할 수는 없고, 이에 대한 행정청의 수리처분이 있어야만 신고한 대로 납골당을 설치할 수 있게 된다. 한편 수리란 신고를 유효한 것으로 판단하고 법령에 의하여 처리할 의사로 이를 수령하는 수동적 행위이므로 수리행위에 신고필증 교부 등의 행위가 꼭 필요한 것은 아니다. 원심판결 이유에 의하면, 피고는 2007. 5. 15. 납골당설치 신고를 한 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라고 한다)에게 ‘구 장사법령에 따라 관리사무실 등 필요한 시설을 설치하고 유골을 안전하게 보관할 수 있는 설비를 갖추어야 하며, 진입도로에 편입되는 농지에 대한 농지전용허가, 산지관리법에 의한 산지전용허가, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 개발행위허가, 건축법에 의한 안전조치 및 건축허가, 소하천정비종합계획에 의한 비관리청 사업시행허가 등 관계 법률에 따른 허가 및 준수사항 등을 이행하여야 한다. 이 이행통지 내용의 이행 여부 확인 후 신고필증을 교부할 예정이고, 신고필증을 교부받기 전에 납골을 봉안할 수 없다’는 등을 내용으로 하는 납골당설치 신고사항 이행통지(이하 ‘이 사건 이행통지’라고 한다)를 한 사실을 알 수 있다. 이러한 사실을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 이행통지는 참가인의 납골당설치 신고에 대하여 피고가 납골당설치 요건을 구비하였음을 확인하고 구 장사법령상의 납골당설치 기준, 관계 법령상의 허가 또는 신고 내용을 고지하면서 참가인에게 신고한 대로 납골당 시설을 설치하도록 한 것이므로, 피고는 참가인에게 이 사건 이행통지를 함으로써 납골당설치 신고에 대한 수리를 하였다고 봄이 타당하다. 한편 이 사건 이행통지는 피고가 납골당설치 신고를 수리하면서 납골당을 설치하는 데 필요한 각종 인허가 사항, 향후 절차 등에 관한 사항을 알려 준 것에 불과한 것으로, 이로 인하여 새로이 참가인 또는 관계자들의 법률상 지위에 변동을 일으키지 아니하므로, 이 사건 이행통지를 수리처분과는 별도로 항고소송의 대상이 되는 다른 처분으로 볼 수는 없다. 이와 같은 취지의 원심의 판단은 정당하다. 거기에 상고이유와 같은 이 사건 이행통지 등의 처분성에 관한 법리오해의 위법이 없다.

2. 원고적격에 관련된 상고이유에 대하여 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 증명하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들은 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 등 참조). 구 장사법 제14조 제3항, 구 장사 등에 관한 법률 시행령(2008. 5. 26. 대통령령 제20791호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 장사법 시행령’이라고 한다) 제13조 제1항 [별표 3]은, 사설납골시설의 경우 납골묘, 납골탑과 납골당 중 가족 또는 종중·문중 납골당은 모두 사원·묘지·화장장 그 밖에 지방자치단체의 조례가 정하는 장소에 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 파주시 장사시설의 설치 및 운영조례(2010. 4. 20. 제880호로 개정되기 전의 것) 제6조 본문은 위와 같은 사설납골시설을 설치할 수 있는 장소로 20호 이상의 인가가 밀집한 지역으로부터 500m 이상 떨어진 곳 등을 규정하고 있다. 이와 같이 관계 법령에서 납골묘, 납골탑, 가족 또는 종중·문중 납골당 등의 사설납골시설의 설치장소에 제한을 둔 것은, 이러한 사설납골시설을 인가가 밀집한 지역 인근에 설치하지 못하게 함으로써 주민들의 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활환경상의 개별적 이익을 직접적·구체적으로 보호하려는 취지라고 할 것이므로, 이러한 납골시설 설치장소로부터 500m 내에 20호 이상의 인가가 밀집한 지역에 거주하는 주민들은 납골당 설치에 대하여 환경상 이익 침해를 받거나 받을 우려가 있는 것으로 사실상 추정된다. 다만 사설납골시설 중 종교단체 및 재단법인이 설치하는 납골당에 대하여는 그와 같은 설치 장소를 제한하는 규정을 명시적으로 두고 있지는 아니하다. 그러나 종교단체나 재단법인이 설치한 납골당이라 하여 그 납골당으로서의 성질이 가족 또는 종중, 문중 납골당과 다르다고 할 수 없고, 인근 주민들이 납골당에 대하여 가지는 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활환경상의 이익에 차이가 난다고 보이지 않는다. 그렇다면 납골당 설치장소로부터 500m 내에 20호 이상의 인가가 밀집한 지역에 거주하는 주민들에 대하여는 납골당이 누구에 의하여 설치되는지 여부를 따질 필요 없이 납골당 설치에 대하여 환경 이익 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 원고적격이 인정된다고 봄이 타당하다. 따라서 원심으로서는 참가인이 종교단체 납골당설치신고를 한 이 사건에서 원고들이 위와 같은 지역에 거주하는지 여부 등을 살펴 원고들에게 원고적격이 있는지 등을 따졌어야 함에도, 종교단체가 설치하는 납골당에는 장소적 제한 규정이 적용되지 않는다는 이유로 원고적격을 부정하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 원고적격에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

3. 종교단체와 관련된 상고이유에 대하여 종교단체란 교의의 선포, 의식의 집행, 신도의 교화를 주요 목적으로 하는 단체로서 이념적 요소로서 교의, 행위적 요소로서 예식·행사, 인적·조직적 요소로서 성직자와 신도, 물적 요소로서 시설이 결합된 것을 의미한다. 원심판결 이유 및 기록에 의하면, 참가인은 2003. 4. 대한예수교장로회 행주교회의 지교회로 설립되었다가 2007. 3. 별개의 교회로 독립하였다고 하는데, 그 설립일은 참가인이 최초로 이 사건 납골당설치 신고를 한 2005. 1. 6.로부터 약 1년 9개월 전에 불과한 점, 참가인 소유 재산은 이 사건 토지상에 놓여 있는 컨테이너 박스 1개가 유일한 점, 참가인은 예배당이라는 위 컨테이너 박스에서 예배를 드린 적이 거의 없는 점, 참가인의 신도 수가 10 내지 20명에 불과한데 그 대부분은 담임목사 및 이 사건 토지의 소유자 중 1인인 소외인 등의 가족들이고, 신도들 중 이 사건 토지 인근에 거주하는 사람이 없으며, 당회, 재직회 등 일반적인 교회로서의 기본 조직이 전혀 없는 점, 이 사건 토지의 소유자들이 개인일 뿐만 아니라 이 사건 납골당 설치사업을 추진하는 과정에서 소요된 모든 비용을 위 소외인 개인이 부담한 점 등을 알 수 있다. 이러한 사실을 위 법리에 비추어 보면, 참가인은 종교단체로서의 인적·물적·행위적 요소 등을 갖추지 못하였으므로, 구 장사법 시행령 제13조 제1항 [별표 3]에 규정된 사설납골시설 설치주체 중 하나인 종교단체에 해당한다고 보기 어렵다고 볼 여지가 있다. 그럼에도 원심은 그 점에 관하여 더 나아가 살펴보지 아니한 채 그 판시와 같은 이유만을 들어 이와 달리 판단하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 경험의 법칙에 위배하고 종교단체에 관한 법리를 오해하거나 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

4. 결론 그러므로 원심판결 중 납골당설치 신고 수리처분에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 나머지 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 신영철(재판장) 박시환(주심) 차한성 박병대