2009두19021

정보공개거부처분취소 [대법원 2011. 11. 24., 선고, 2009두19021, 판결] 【판시사항】 [1] 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제4호에서 비공개대상정보로 정하고 있는 ‘진행 중인 재판에 관련된 정보’의 범위

[2] 항고소송에서 행정청이 처분의 근거 사유를 추가하거나 변경하기 위한 요건인 ‘기본적 사실관계의 동일성’ 유무의 판단 방법 [3] 경제개혁연대와 소속 연구원 甲이 금융위원회위원장 등에게 금융위원회의 론스타에 대한 외환은행 발행주식의 동일인 주식보유한도 초과보유 승인과 론스타의 외환은행 발행주식 초과보유에 대한 반기별 적격성 심사와 관련된 정보 등의 공개를 청구하였으나, 금융위원회위원장 등이 현재 대법원에 재판 진행 중인 사안이 포함되어 있다는 이유로 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제4호에 따라 공개를 거부한 사안에서, 금융위원회위원장 등이 위 정보가 대법원 재판과 별개 사건인 서울중앙지방법원에 진행 중인 재판에 관련된 정보에도 해당한다며 처분사유를 추가로 주장하는 것은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없는 사유를 추가하는 것이어서 허용될 수 없다고 본 원심판단을 정당하다고 한 사례

[4] 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제5호에서 비공개대상정보로 정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’의 의미 및 그에 해당하는 정보인지 판단하는 방법

[5] 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제7호에서 비공개대상정보로 정하고 있는 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀’의 의미 및 그에 해당하는 정보인지 판단하는 방법

【판결요지】 [1] 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다)의 입법 목적, 정보공개의 원칙, 비공개대상정보의 규정 형식과 취지 등을 고려하면, 법원 이외의 공공기관이 정보공개법 제9조 제1항 제4호에서 정한 ‘진행 중인 재판에 관련된 정보’에 해당한다는 사유로 정보공개를 거부하기 위하여는 반드시 그 정보가 진행 중인 재판의 소송기록 자체에 포함된 내용일 필요는 없다. 그러나 재판에 관련된 일체의 정보가 그에 해당하는 것은 아니고 진행 중인 재판의 심리 또는 재판결과에 구체적으로 영향을 미칠 위험이 있는 정보에 한정된다고 보는 것이 타당하다.

[2] 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다. [3] 경제개혁연대와 소속 연구원 甲이 금융위원회위원장 등에게 금융위원회의 론스타에 대한 외환은행 발행주식의 동일인 주식보유한도 초과보유 승인과 론스타의 외환은행 발행주식 초과보유에 대한 반기별 적격성 심사와 관련된 정보 등의 공개를 청구하였으나, 금융위원회위원장 등이 현재 대법원에 재판 진행 중인 사안이 포함되어 있다는 이유로 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제4호에 따라 공개를 거부한 사안에서, 금융위원회위원장 등이 당초 거부처분사유로 위 정보가 대법원 2007두11412호로 진행 중인 재판에 관련된 정보였다는 취지를 명기하였다면 이와 전혀 별개 사건인 서울중앙지방법원 2006고합1352, 1295, 1351호로 진행 중인 재판에 관련된 정보에도 해당한다며 처분사유를 추가로 주장하는 것은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없는 사유를 추가하는 것이어서 허용될 수 없다고 본 원심판단을 정당하다고 한 사례.

[4] 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제5호에서 비공개대상정보로 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보'란 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따른 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말하고, 이러한 경우에 해당하는지는 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다.

[5] 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제7호에서 정한 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하는 것이고 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지에 따라 결정되어야 하는데, 그러한 정당한 이익이 있는지는 정보공개법의 입법 취지에 비추어 엄격하게 판단해야 한다.

【참조조문】 [1] 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제9조 제1항 제4호 [2] 행정소송법 제27조[행정소송재판일반] [3] 행정소송법 제27조[행정소송재판일반], 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제4호 [4] 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제5호 [5] 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제7호

【참조판례】 [2] 대법원 1992. 2. 14. 선고 91누3895 판결(공1992, 1046), 대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두15586 판결(공2010상, 48) / [4] 대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결(공2003하, 1958), 대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결(공2010하, 1378) / [5] 대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결, 대법원 2010. 12. 23. 선고 2008두13392 판결

【전문】 【원고, 피상고인】 경제개혁연대 외 1인 (소송대리인 변호사 김영희)

【피고, 상고인】 금융위원회위원장 외 1인 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 서규영 외 2인)

【원심판결】 서울고법 2009. 9. 23. 선고 2009누4823 판결

【주 문】 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고들이 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제4호의 비공개대상정보에 해당하는지에 관하여 본다. 정보공개법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관한 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 공공기관이 보유·관리하는 모든 정보를 원칙적 공개대상으로 하면서도, 재판의 독립성과 공정성 등 국가의 사법작용이 훼손되는 것을 막기 위하여 제9조 제1항 제4호에서 ‘진행 중인 재판에 관련된 정보’를 비공개대상정보로 규정하고 있다. 이와 같은 정보공개법의 입법 목적, 정보공개의 원칙, 위 비공개대상정보의 규정 형식과 취지 등을 고려하면, 법원 이외의 공공기관이 위 규정이 정한 ‘진행 중인 재판에 관련된 정보’에 해당한다는 사유로 정보공개를 거부하기 위하여는 반드시 그 정보가 진행 중인 재판의 소송기록 그 자체에 포함된 내용의 정보일 필요는 없으나, 재판에 관련된 일체의 정보가 그에 해당하는 것은 아니고 진행 중인 재판의 심리 또는 재판결과에 구체적으로 영향을 미칠 위험이 있는 정보에 한정된다고 봄이 상당하다. 원심은 제1심판결의 이유를 인용하여, 금융위원회의 2003. 9. 26.자 론스타에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유 승인과 관련하여 ‘론스타 측이 제출한 동일인 현황 등 자료’ 및 ‘금융감독원의 론스타에 대한 외환은행 주식취득 승인안’, 2003. 12.말 기준부터 2006. 6.말 기준까지 론스타의 외환은행 주식의 초과보유에 대한 반기별 적격성 심사와 관련하여 ‘론스타 측이 제출한 동일인 현황 등 자료’ 및 ‘금융감독원의 심사결과보고서’ 등 원심판시 제3정보(이하 ‘원심판시 제3정보’라고 한다)는 이 사건 처분 당시 진행 중인 대법원 2007두11412호 사건의 쟁점과 관련이 없는 점 등에 비추어 정보공개법 제9조 제1항 제4호 소정의 비공개대상정보인 ‘진행 중인 재판에 관련된 정보’에 해당하지 아니한다는 취지로 판단하였다. 원심의 이러한 판단은 위 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 위 규정 소정의 비공개대상정보의 의미나 그 포섭에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

2. 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다( 대법원 1992. 2. 14. 선고 91누3895 판결, 대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두15586 판결 등 참조). 원심은 제1심판결의 이유를 인용하여, 피고들이 당초 이 사건 처분사유로 원심판시 제3정보가 대법원 2007두11412호로 진행 중인 재판에 관련된 정보라는 취지를 명기하였던 이상, 이 사건 소송에서 원심판시 제3정보가 위 대법원 사건과는 전혀 별개의 사건인 서울중앙지방법원 2006고합(사건번호 1, 2, 3 생략)로 진행 중인 재판에 관련된 정보에도 해당한다며 이 사건 처분사유를 추가로 주장하는 것은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없는 사유를 추가하는 것이어서 허용될 수 없다고 판단하였다. 원심의 이러한 판단은 위 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 처분사유 추가의 허용성에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 그리고 기록상 위와 같은 처분사유의 추가에 원고들이 동의하였음을 인정할 자료가 없으므로, 그러한 동의가 있었음을 전제로 위 처분사유 추가를 허용하지 아니한 원심의 조치가 위법하다는 취지의 상고이유는 결론에 영향을 미칠 수 없는 주장이다.

3. 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 비공개대상정보로서 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보'라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말하고, 이러한 경우에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다 ( 대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결, 대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결 등 참조). 원심판결 및 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 원심판시 제3정보의 공개로, ① 금융위원회 등이 이 사건 처분 당시 이미 완료한 ‘론스타에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유 승인’ 또는 ‘2003. 12.말 기준부터 2006. 6.말 기준까지 론스타의 외환은행 주식의 초과보유에 대한 반기별 적격성 심사’ 업무의 공정한 수행에 지장이 초래될 여지가 없고, ② 원심판시 제3정보의 내용, 원고들의 정보공개청구 경위, 피고들이 론스타에 대한 위 주식초과보유 승인 처분의 직권취소 여부를 재검토할 경우 그 대상인 사실관계 등에 비추어 ‘론스타에 대한 위 주식초과보유 승인 처분의 직권취소’에 관한 업무나 향후 ‘론스타에 대한 외환은행 주식의 초과보유에 대한 반기별 적격성 심사 업무’의 공정한 수행에 현저한 지장이 초래될 것으로는 보기 어려울 뿐만 아니라, ③ 원심판시 제3정보를 공개하는 것이 금융위원회 등의 업무수행에 관한 국민의 알권리를 실현시키고 금융위원회 등의 업무수행의 공정성과 투명성을 확보하는 데에 기여할 것으로 보이므로, 원심판시 제3정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하였다. 원심의 이러한 판단은 위 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 위 규정 소정의 비공개대상정보의 의미나 그 포섭에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

4. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 금융위원회의 2004. 5. 28.자 테마섹 홀딩스의 하나은행 주식 취득에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유 승인과 관련하여 ‘테마섹 홀딩스 측이 제출한 동일인 현황 등 자료’ 및 ‘금융감독원의 테마섹 홀딩스에 대한 하나은행 주식취득 승인안’ 등 원심판시 제5정보(이하 ‘원심판시 제5정보’라고 한다)에 관하여 그 공개로 피고들의 금융감독 업무 등의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보에 해당하지 아니한다는 취지로 판단하였음을 알 수 있다. 따라서 원심판결에는 이 부분 상고이유와 같은 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보 해당성에 관한 판단을 누락하는 등의 위법이 없다.

5. 정보공개법 제9조 제1항 제7호 소정의 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하는 것이고 그 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되어야 하는데, 그러한 정당한 이익이 있는지 여부는 정보공개법의 입법 취지에 비추어 이를 엄격하게 판단하여야 한다 ( 대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결, 대법원 2010. 12. 23. 선고 2008두13392 판결 등 참조). 원심은 제1심판결 이유를 인용하여, 원심판시 제3정보에는 론스타 등의 사업활동에 관한 비밀정보가, 원심판시 제5정보에는 테마섹 홀딩스 등의 사업활동에 관한 비밀정보가 일부 포함되어 있으나, 위 각 정보가 론스타 또는 테마섹 홀딩스의 설립에 관한 개괄사항이나 외환은행 또는 하나은행 주식취득과 관련한 일반사항 등을 내용으로 하는 것이고 정보 작성시점으로부터 이미 상당한 기간이 경과한 점에 비추어 보면 그것이 공개될 경우에 론스타 또는 테마섹 홀딩스 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 볼 수 없으므로, 위 각 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제7호 소정의 비공개대상정보에 해당하지 않는다고 판단하였다. 원심의 이러한 판단은 위 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 위 규정 소정의 비공개대상정보의 의미나 그 포섭에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

6. 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들의 부담으로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 양창수(재판장) 전수안(주심) 이상훈