2008헌마514

전원재판부 2008헌마514, 2010. 10. 28.
저자: 대한민국 대법원

형사보상법 제19조 제1항 등 위헌확인 등 [전원재판부 2008헌마514, 2010. 10. 28.] 【판시사항】 가. 형사보상금을 일정한 범위 내로 한정하고 있는 형사보상법(1987. 11. 28. 법률 제3956호로 개정된 것) 제4조 제1항(이하 ‘이 사건 보상금조항’이라 한다)과 형사보상법시행령(1991. 6. 19. 대통령령 제13386호로 개정된 것) 제2조(이하 ‘이 사건 보상금시행령조항’이라 한다)이 청구인들의 형사보상청구권을 침해하는지 여부(소극) 나. 형사보상의 청구에 대하여 한 보상의 결정에 대하여는 불복을 신청할 수 없도록 하여 형사보상의 결정을 단심재판으로 규정한 형사보상법(1958. 8. 13. 법률 제494호로 제정된 것) 제19조 제1항(이하 ‘이 사건 불복금지조항’이라 한다)이 청구인들의 형사보상청구권 및 재판청구권을 침해하는지 여부(적극) 【결정요지】 가. 형사보상청구권은 헌법 제28조에 따라 ‘법률이 정하는 바에 의하여’ 행사되므로 그 내용은 법률에 의해 정해지는바, 형사보상의 구체적 내용과 금액 및 절차에 관한 사항은 입법자가 정하여야 할 사항이다. 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금 시행령조항은 보상금을 일정한 범위 내로 한정하고 있는데, 형사보상은 형사사법절차에 내재하는 불가피한 위험으로 인한 피해에 대한 보상으로서 국가의 위법？부당한 행위를 전제로 하는 국가배상과는 그 취지 자체가 상이하므로 형사보상절차로서 인과관계 있는 모든 손해를 보상하지 않는다고 하여 반드시 부당하다고 할 수는 없으며, 보상금액의 구체화？개별화를 추구할 경우에는 개별적인 보상금액을 산정하는데 상당한 기간의 소요 및 절차의 지연을 초래하여 형사보상제도의 취지에 반하는 결과가 될 위험이 크고 나아가 그로 인하여 형사보상금의 액수에 지나친 차등이 발생하여 오히려 공평의 관념을 저해할 우려가 있는바, 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금시행령조항은 청구인들의 형사보상청구권을 침해한다고 볼 수 없다. 나. 보상액의 산정에 기초되는 사실인정이나 보상액에 관한 판단에서 오류나 불합리성이 발견되는 경우에도 그 시정을 구하는 불복신청을 할 수 없도록 하는 것은 형사보상청구권 및 그 실현을 위한 기본권으로서의 재판청구권의 본질적 내용을 침해하는 것이라 할 것이고, 나아가 법적안정성만을 지나치게 강조함으로써 재판의 적정성과 정의를 추구하는 사법제도의 본질에 부합하지 아니하는 것이다. 또한, 불복을 허용하더라도 즉시항고는 절차가 신속히 진행될 수 있고 사건수도 과다하지 아니한데다 그 재판내용도 비교적 단순하므로 불복을 허용한다고 하여 상급심에 과도한 부담을 줄 가능성은 별로 없다고 할 것이어서, 이 사건 불복금지조항은 형사보상청구권 및 재판청구권을 침해한다고 할 것이다. 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금시행령조항에 관한 재판관 조대현, 재판관 김종대의 반대의견 형사사법권을 행사하는 과정에서 국가가 비록 불법을 저지르지는 않았더라도 결과적으로는 무고한 사람을 구금한 것으로 밝혀진다면, 그 구금으로 인하여 개인이 입은 손해에 대해 국가는 마땅히 책임을 져야 하고, 이는 국민주권을 기본원리로 하는 우리 헌법 하에서 자명한 결론이다. 헌법 제28조 형사보상청구권에서의 ‘정당한 보상’ 역시 구금으로 인한 손해 전부를 완전하게 보상하는 것을 의미한다고 보아야 한다. 보상금의 상한을 제한하는 목적은 형사보상금으로 지급되는 금액이 지나치게 많아짐에 따라 발생하게 될 국가재정에 대한 부담을 방지하려는 것으로 볼 수밖에 없는데, 형사보상금을 지급하는 것은 헌법에 따라 국가가 이행해야 할 당연한 의무인바, 재정부담을 이유로 국가가 헌법상 의무를 부인할 수는 없다. 따라서 이 사건 보상금 조항과 이 사건 보상금 시행령 조항은 정당한 목적도 없이 일정 상한을 초과하는 형사보상청구권을 부인함으로써 헌법 제28조에 위반하여 청구인들의 형사보상청구권을 침해하고 있다. 【심판대상조문】 형사보상법(1987. 11. 28. 법률 제3956호로 개정된 것) 제4조 제1항 형사보상법(1958. 8. 13. 법률 제494호로 제정된 것) 제19조 제1항 형사보상법시행령(1991. 6. 19. 대통령령 제13386호로 개정된 것) 제2조 【참조조문】 헌법 제27조 제1항, 제28조, 제37조 제2항 형사보상법 제1조, 제4조, 제19조 제2항, 제23조, 제27조 제4항 2008년 최저임금 고시(2007. 8. 1. 노동부 고시 제2007-31호) 2009년 최저임금 고시(2008. 7. 23. 노동부 고시 제2008-54호) 【참조판례】 헌재 1995. 1. 20. 90헌바1, 판례집 7-1, 1, 11-12 헌재 1995. 4. 20. 93헌바20, 판례집 7-1, 519, 533 헌재 1995. 9. 28. 92헌가11, 판례집 7-2, 264, 278 헌재 1997. 10. 30. 97헌바37등, 판례집 9-2, 502, 519 【전문】 [당 사 자]

청 구 인1. 김○혁(2008헌마514)

국선대리인 법무법인 한중

담당변호사 노수철

2. 이○행(2010헌마220)

국선대리인 변호사 김상훈

[주 문]

1. 형사보상법(1958. 8. 13. 법률 제494호로 제정된 것) 제19조 제1항은 헌법에 위반된다.

2. 형사보상법(1987. 11. 28. 법률 제3956호로 개정된 것) 제4조 제1항 및 형사보상법 시행령(1991. 6. 19. 대통령령 제13386호로 개정된 것) 제2조에 대한 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 2008헌마514 사건

청구인 김○혁은 2007. 10. 29. 야간주거침입절도 혐의로 구속되어 기소되었으나 2008. 1. 24. 무죄판결을 선고받아(부산지방법원 2007고단6102) 석방된 후, 2008. 5. 8. 항소가 기각되고(부산지방법원 2008노501), 2008. 7. 24. 상고가 기각되어(대법원 2008도4535) 무죄판결이 확정되었다.

위 청구인은 2008. 7. 28. 위 구금에 관한 형사보상을 청구하여 2010. 2. 4. 보상의 결정을 받았는데(부산지방법원 2008코11), 위 형사보상청구 후 보상의 내용을 규정한 형사보상법 제4조 제1항 및 형사보상법 시행령 제2조가 위 청구인의 형사보상청구권 등을 침해하고, 보상의 결정에 대하여 불복을 신청할 수 없도록 규정한 형사보상법 제19조 제1항이 위 청구인의 재판청구권 등을 침해하는 것이라고 주장하면서 2008. 8. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 2010헌마220 사건

청구인 이○행은 1994. 11. 30. 업무상과실치사 혐의로 구속되었다가 1994. 12. 20. 구속이 취소되었고, 이후 경합범 관계에 있는 건축법위반, 건설업법위반 피의사실이 추가로 발견되어 1995. 7. 28. 다시 구속 기소되었다. 그 후 위 청구인은 1995. 9. 7. 보석으로 석방되어 불구속 상태에서 징역 1년에 집행유예 2년을 선고받은 후(전주지방법원 94고단1940), 항소기각되고(전주지방법원 96노153), 상고기각되어(대법원 97도772) 유죄판결이 확정되었다. 위 청구인은 그 후 재심을 통하여 건축법위반 및 건설업법위반의 점에 대하여는 징역 5월에 집행유예 2년 및 미결구금일수 60일 산입을, 위 업무상과실치사의 점에 대해서는 무죄를 선고받아(전주지방법원 2007재고단3) 그 판결이 확정되었다.

위 청구인은 위 구금에 관한 형사보상을 청구하여 2009. 11. 2. 총 미결구금일수 63일 중 유죄가 확정된 징역 5월의 형에 산입된 60일을 제외한 나머지 3일에 관한 보상의 결정을 받은 후(전주지방법원 2009코2), 위 결정에 대한 불복을 신청하였으나 받아들여지지 않자, 보상의 내용을 규정한 형사보상법 제4조 제1항 및 형사보상법 시행령 제2조, 보상의 결정에 대하여 불복을 신청할 수 없도록 규정한 형사보상법 제19조 제1항이 위 청구인의 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2010. 4. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 형사보상법(1987. 11. 28. 법률 제3956호로 개정된 것) 제4조 제1항(이하 ‘이 사건 보상금조항’이라 한다) 및 형사보상법 시행령(1991. 6. 19. 대통령령 제13386호로 개정된 것) 제2조(이하 ‘이 사건 보상금시행령조항’이라 한다)와 형사보상법(1958. 8. 13. 법률 제494호로 제정된 것) 제19조 제1항(이하 ‘이 사건 불복금지조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

심판대상 조항 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상 조항]

형사보상법(1987. 11. 28. 법률 제3956호로 개정된 것) 제4조(보상의 내용) ① 구금에 대한 보상에 있어서는 그 일수에 따라 1일 5천 원 이상 대통령령이 정하는 금액 이하의 비율에 의한 보상금을 지급한다.

형사보상법 시행령(1991. 6. 19. 대통령령 제13386호로 개정된 것) 제2조(보상의 상한) 법 제4조 제1항의 규정에 의한 구금에 대한 보상금의 상한은 1일 보상청구의 원인이 발생한 연도의 최저임금법상 일급최저임금액의 5배로 한다.

형사보상법(1958. 8. 13. 법률 제494호로 제정된 것) 제19조(불복신청) ① 보상의 결정에 대하여는 불복을 신청할 수 없다.

[관련 조항]

[별지]와 같음

2. 청구인들의 주장 및 이해관계인의 의견

가. 청구인들의 주장 요지

(가) 헌법 제28조는 형사보상청구권자에게 ‘정당한 보상’을 인정하고 있는바, ‘정당한 보상’이란 완전한 보상을 가리키고, 이는 곧 구금으로 인한 상태를 만회하여 구금 전의 상태로 회복시킬 수 있는 보상을 말한다.

이 사건 보상금조항은 보상액의 상한을 규정함으로써 구금으로 인한 일실이익 등의 재산상 손해와 신체적ㆍ정신적 손해 등이 현실적으로 발생하여도 상한의 범위 내에서만 보상받도록 하고 있고, 나아가 이 사건 보상금시행령조항은 그 상한을 보상청구의 원인이 발생한 연도의 최저임금법상 일급최저임금액의 5배로 규정함으로써 구속 당시의 소득상태와 아무 관련도 없는 최저임금액을 기초로 보상금 범위를 한정하고 있는바, 이는 구금으로 인한 손해에 대하여 완전한 보상을 받지 못하게 하는 것으로서 헌법 제28조의 형사보상청구권을 침해하는 것이다.

또한, 위 보상의 내용으로는 사선변호인의 비용을 보전할 수 없어 사실상 변호인의 충분한 조력을 받지 못하게 하므로, 헌법상 변호인의 조력을 받을 권리를 침해한다.

(나) 이 사건 불복금지조항은 보상액에 관하여 다툼이 있는 자의 불복절차를 봉쇄함으로써 형사보상결정의 단심제를 강제하고 있는바, 이는 헌법 제27조 제1항의 재판청구권을 침해하는 것이다.

나. 법무부장관의 의견 요지

(1) 헌법 제28조는 ‘법률이 정하는 바에 의하여’ 형사보상을 청구할 수 있다고 규정하여 입법자에게 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다. 형사보상은 국가의 무과실 행위에 대하여 공평의 관점에서 손실을 보상하는 것인바, 재산권의 수용 등에 따른 손실보상과는 다른 점, 무제한적인 보상액의 확대를 요구하는 것은 국가재정의 부담으로 귀결되는 점, 개인의 수입에 따라 보상금에 차이가 발생할 경우 그로 인한 또 다른 형평의 문제가 발생할 우려가 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 보상금조항 및 이 사건 시행령조항은 과잉금지원칙에 위배되는 것이라 볼 수 없다.

(2) 헌법 제27조의 재판청구권의 입법적 형성에는 광범위한 형성의 자유가 인정되며, 상소심에서 재판을 받게 할 것인지 여부는 입법정책의 문제이다. 형사보상의 결정은 여타의 재판에 비해 사실관계 확정에 큰 문제가 없으므로 신속성에 주안점을 두어 불복을 금지한 것은 합리적 이유가 있는 점, 형사보상청구 기각결정에 대해서는 불복을 허용함으로써 권리구제에 소홀함이 없도록 한 점 등을 고려할 때, 사법자원의 인적ㆍ물적 제한과 보상청구인의 구제 사이에서 적절한 조화를 추구한 입법자의 판단이 합리성을 결여하였다고 볼 수 없다.

3. 본안에 대한 판단

가. 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금시행령조항에 대한 판단

(1) 형사보상청구권과 입법재량의 한계

헌법 제28조는 "형사피의자 또는 형사피고인으로서 구금되었던 자가 법률이 정하는 불기소처분을 받거나 무죄판결을 받은 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 국가에 정당한 보상을 청구할 수 있다."고 규정함으로써, 형사피의자 또는 형사피고인(이하 ‘형사피고인 등’이라 한다)으로서 구금되었던 자가 무죄판결 등을 받은 경우에 국가에 대하여 물질적ㆍ정신적 피해에 대한 정당한 보상을 청구할 수 있는 권리를 보장하고 있다.

국가의 형사사법절차는 법률이 규정하는 바에 따라 구체적 사건에서 범죄의 성립 여부에 관한 수사 및 재판절차를 진행하고, 법원의 심리, 판단 결과 범죄의 성립이 인정되는 경우 그에 대한 형의 양정을 하고 그 형을 집행하는 절차인바, 범죄의 혐의를 받은 피의자가 수사기관의 조사를 받고 법원에 기소되었다 하더라도 심리결과 무죄로 판명되는 경우가 발생할 수 있다. 이렇게 최종적으로 무죄 판단을 받은 피의자 또는 피고인이 수사 및 재판과정에서 상당한 기간 동안 구금되었던 경우가 있을 수 있는바, 이는 형사사법절차에 불가피하게 내재되어 있는 위험이라 할 것이다.

그런데, 이러한 위험이 형사사법절차에 불가피하게 내재된 것이라 하더라도 그 위험으로 인한 부담을 무죄판결을 선고받은 자 개인에게 지워서는 아니 되고, 이러한 형사사법절차를 운영하는 국가는 이러한 위험에 의하여 발생되는 손해에 대응한 보상을 하지 않으면 안 된다. 헌법 제28조는 이러한 권리를 구체적으로 보장함으로써 국민의 기본권 보호를 강화하고 있다.

그러나 형사보상청구권이라 하여도 ‘법률이 정하는 바에 의하여’ 행사되므로(헌법 제28조) 그 내용은 법률에 의하여 정해지는바, 이 과정에서 입법자에게 일정한 입법재량이 부여될 수 있고, 따라서 형사보상의 구체적 내용과 금액 및 절차에 관한 사항은 입법자가 정하여야 할 사항이라 할 것이다.

그러나 이러한 입법을 함에 있어서는 비록 완화된 의미일지언정 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙이 준수되어야 한다. 형사보상청구권은 국가가 형사사법절차를 운영함에 있어 결과적으로 무고한 사람을 구금한 것으로 밝혀진 경우 구금당한 개인에게 인정되는 권리이고, 헌법 제28조는 이에 대하여 ‘정당한 보상’을 명문으로 보장하고 있으므로, 따라서 법률에 의하여 제한되는 경우에도 이러한 본질적인 내용은 침해되어서는 아니되기 때문이다.

(2) 과잉금지원칙 위배 여부

(가) 이 사건 보상금조항은 보상금을 일정한 범위 내로 한정하도록 규정하면서 그 상한의 설정을 대통령령에 위임하였고, 그에 따라 이 사건 보상금시행령조항이 보상금의 상한을 구체적으로 규정하고 있다. 이는 형사사법절차에 의해 신체의 자유를 제한받은 자에게 형사사법기관의 고의ㆍ과실을 따지지 않고 일정한 범위 내의 금액을 지급하도록 하여 신속하고 안정적으로 형사보상을 받도록 하고, 국가의 형사보상지급의 법률관계를 조기에 확정하여 예산수립의 불안정성을 제거함으로써 국가재정이 합리적으로 운영되도록 하며, 나아가 형사보상금의 금액이 지나치게 확대됨으로 인한 국가의 재정부담을 방지하기 위한 것으로서, 이는 공공복리를 추구하기 위한 정당한 입법목적이라 할 것이다.

한편, 형사보상금의 범위에 관하여 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금시행령조항과 같은 상한을 설정하지 않을 경우, 신속하고 안정적인 형사보상의 지급이 어려울 수 있고, 이로 인하여 국가의 형사보상채무관계가 장기간에 걸쳐 다투어져 예산수립에 혼란이 발생할 수 있다는 점을 감안할 때, 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금시행령조항은 위와 같은 입법목적의 달성을 위한 적절한 수단이 될 수 있다 할 것이다.

(나) 다만, 형사상 적법한 구금으로 인하여 발생한 손해를 전부 배상하지 아니하고 일정한 범위 내에서만 형사보상금을 지급하도록 하는 것이 헌법 제28조에서 규정하고 있는 ‘정당한 보상’의 취지에 어긋나 형사보상청구권의 본질적인 내용을 침해하는 것이 아닌가 하는 점이 문제이므로 이에 관해서 살펴보기로 한다.

1) 형사보상은 과실책임의 원리에 의하여 고의ㆍ과실로 인한 위법행위와 인과관계 있는 모든 손해를 배상하는 손해배상과는 달리, 형사사법절차에 내재하는 불가피한 위험에 대하여 형사사법기관의 귀책사유를 따지지 않고 형사보상청구권자가 입은 손실을 보상하는 것이다. 그런데 형사피고인 등으로서 구금되었던 자가 무죄판결 등을 받았다고 하더라도, 형사피고인 등이 구속된 사유나 무죄판결을 선고받게 된 이유는 매우 다양하므로, 그 모든 경우에 국가의 형사사법작용인 구금이 위법ㆍ부당한 것이었다고 단정할 수는 없다.

따라서 형사피고인 등으로서 적법하게 구금되었다가 후에 무죄판결 등을 받음으로써 발생하는 신체의 자유 제한에 대한 보상은 형사사법절차에 내재하는 불가피한 위험으로 인한 피해에 대한 보상으로서, 국가의 위법ㆍ부당한 행위를 전제로 하는 국가배상과는 그 취지 자체가 상이한 것이고, 따라서 그 보상 범위도 손해배상의 범위와 동일하여야 하는 것이 아니다. 국가의 형사사법행위가 고의ㆍ과실로 인한 것으로 인정되는 경우에는 국가배상청구 등 별개의 절차에 의하여 인과관계 있는 모든 손해를 배상받을 수 있으므로, 형사보상절차로써 인과관계 있는 모든 손해를 보상하지 않는다고 하여 반드시 부당하다고 할 수는 없을 것이다.

2) 형사보상은 형사피고인 등의 신체의 자유를 제한한 것에 대하여 사후적으로 그 손해를 보상하는 것인바, 구금으로 인하여 침해되는 가치는 객관적으로 평가하기 어려운 것이므로, 그에 대한 보상을 어떻게 할 것인지는 국가의 경제적, 사회적, 정책적 사정들을 참작하여 입법재량으로 결정할 수 있는 사항이라 할 것이다.

이러한 점에서 헌법 제28조에서 규정하는 ‘정당한 보상’은 헌법 제23조 제3항에서 재산권의 침해에 대하여 규정하는 ‘정당한 보상’과는 차이가 있다 할 것이다. 헌법 제23조 제3항에서 규정하는 ‘정당한 보상’이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 하는바(헌재 1995. 4. 20. 93헌바20, 판례집 7-1, 519, 533 참조), 토지수용 등과 같은 재산권의 제한은 물질적 가치에 대한 제한이므로 제한되는 가치의 범위가 객관적으로 산정될 수 있어 이에 대한 완전한 보상이 가능하다. 그런데 헌법 제28조에서 문제되는 신체의 자유에 대한 제한인 구금으로 인하여 침해되는 가치는 객관적으로 산정할 수 없으므로, 일단 침해된 신체의 자유에 대하여 어느 정도의 보상을 하여야 완전한 보상을 하였다고 할 것인지 단언하기 어렵다. 헌법 제23조 제3항에 ‘보상을 하여야 한다’라고 규정하는 반면, 헌법 제28조는 ‘법률이 정하는 바에 의하여 …… 보상을 청구할 수 있다’라고 규정하고 있는 것은 이러한 점을 반영하는 것이라 할 수 있다.

3) 또한, 보상의 상한을 높이고 보상의 기준을 구체화ㆍ개별화한다면 현행 규정에 의한 것보다 많은 보상금을 받을 수 있는 경우가 발생할 수 있으므로, 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금시행령조항에서 보상금의 상한을 설정한 외에 보상금액의 구체화ㆍ개별화를 하지 않은 것이 부당하지 아니한지 검토할 필요가 있을 것이다.

그러나 보상금액의 구체화ㆍ개별화를 추구할 경우에는 개별적인 보상금액을 산정하는 데 상당한 기간의 소요 및 절차의 지연을 초래하여 형사보상제도의 취지에 반하는 결과가 될 위험이 크고, 나아가 그로 인하여 청구권자간에 형사보상금의 액수에 지나친 차등이 발생하여 오히려 공평의 관념을 저해할 우려도 있다.

한편, 이 사건 보상금시행령조항에서 규정하고 있는 1일 일급최저임금액의 5배라는 금액이 지나치게 낮은 금액이라고 볼 사정도 없으며, 법원이 보상금을 산정할 때에는 위 상한 내에서 모든 사정을 고려하여 구체적 타당성을 갖는 보상금을 정하게 되므로(형사보상법 제4조 제2항), 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금시행령조항에 따른 보상의 내용이 헌법 제28조의 ‘정당한 보상’이 아니라고 할 정도로 명백히 불합리하거나 공익과 사익 간에 균형을 잃은 것이라고 보기도 어렵다.

(다) 따라서 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금시행령조항은 헌법 제28조 및 헌법 제37조 제2항에 위반된다고 볼 수 없다.

(3) 기타 주장에 대한 판단

청구인들은 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금시행령조항에서 보상의 내용을 일정한 범위 내로 한정하여 형사피고인에게 사선변호인의 비용을 당연히 보상하지는 아니하고 있는 것은 헌법 제12조 제4항이 보장하고 있는 변호인의 조력을 받을 권리를 침해하는 것이라고 주장한다.

그러나 형사소송법에 의하면, 무죄판결이 확정된 경우 당해 사건의 피고인이었던 자는 그 재판에 소요된 비용을 보상받을 수 있고, 그 비용보상의 범위에는 변호인이었던 자에 대한 보수도 포함되는 등(형사소송법 제194조의2 제1항, 194조의4 제1항 전문 참조) 무죄판결을 받은 형사피고인으로 하여금 변호인이었던 자에 대한 보수를 보상받을 수 있는 수단이 별도로 마련되어 있으므로, 이 부분 청구인들의 주장은 받아들이지 아니한다.

나. 이 사건 불복금지조항에 대한 판단

(1) 재판청구권과 입법형성권

헌법 제27조 제1항은 "모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다"고 규정함으로써 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고, 물적 독립과 인적 독립이 보장된 법관에 의하여 합헌적인 법률이 정한 내용과 절차에 따라 재판을 받을 권리를 보장하고 있다.

여기서 재판이라 함은 구체적 사건에 관하여 사실의 확정과 그에 대한 법률의 해석적용을 그 본질적인 내용으로 하는 일련의 과정이다. 따라서 법관에 의한 재판을 받을 권리를 보장한다고 함은 결국 법관이 사실을 확정하고 법률을 해석ㆍ적용하는 재판을 받을 권리를 보장한다는 뜻이고, 그와 같은 법관에 의한 사실확정과 법률의 해석적용의 기회에 접근하기 어렵도록 제약이나 장벽을 쌓아서는 아니된다고 할 것이며, 만일 그러한 보장이 제대로 이루어지지 아니한다면 헌법상 보장된 재판을 받을 권리의 본질적 내용을 침해하는 것이다(헌재 1995. 9. 28. 92헌가11, 판례집 7-2, 264, 278 참조).

재판이 몇 개의 심급으로 형성되어야 하는가에 관한 심급제도의 문제는 사법에 의한 권리보호에 관하여 한정된 사법자원의 합리적 분배의 문제인 동시에 재판의 적정과 신속이라는 서로 상반되는 두 가지의 요청을 어떻게 조화시키느냐의 문제로 돌아가므로 기본적으로 입법자의 형성의 자유에 속하는 사항이라고 할 것이다(헌재 1995. 1. 20. 90헌바1, 판례집 7-1, 1, 11-12 참조).

그런데 헌법 제28조의 형사보상청구권은 국가의 형사사법작용에 의하여 신체의 자유가 침해된 국민에게 그 구제를 인정하여 국민의 기본권 보호를 강화하는 데 그 목적이 있고, 형사보상청구권은 이미 신체의 자유를 침해받은 자에 대하여 사후적으로 구제해 주는 기본권이므로, 그 실효적인 구제를 요청할 수 있는 권리가 충분히 보장되지 않는다면 헌법상 천명된 기본권 보장의 정신은 요원해 질 수 있다. 나아가 형사소송절차에서 상소(上訴)는 미확정의 재판에 대하여 상급법원에 구제를 구하는 불복신청제도로서, 오판으로 말미암아 불이익을 받는 당사자를 구제하기 위하여 없어서는 안 될 제도이며 하급심에서 잘못된 재판을 하였을 때에는 상소심으로 하여금 이를 바로 잡게 하는 것이 재판청구권을 실질적으로 보장하는 방법이 된다는 의미에서 심급제도는 재판청구권을 보장하기 위한 수단이다(헌재 1997. 10. 30. 97헌바37등, 판례집 9-2, 502, 519 참조).

따라서 이 사건에 있어서 형사보상의 결정에 대한 불복을 금지하는 것이 분쟁의 신속한 해결을 통한 법적 안정성의 확보에만 매몰되어 재판의 적정성이라는 법치주의의 또 다른 이념을 현저히 희생함으로써 형사보상청구권의 실현을 위한 기본권으로서의 재판청구권의 본질을 심각하게 훼손하는 등 입법형성권의 한계를 일탈한 것이 아닌지를 검토할 필요가 있다.

(2) 이 사건 불복금지조항의 위헌 여부

(가) 이 사건 불복금지조항은 형사보상의 청구에 대하여 한 보상의 결정에 대하여는 불복을 신청할 수 없도록 하여 형사보상의 결정을 단심재판으로 규정하고 있다. 이는 형사보상인용결정의 안정성을 유지하고, 신속한 형사보상절차의 확립을 통해 형사보상에 관한 국가예산수립의 안정성을 확보하며, 나아가 상급법원의 부담을 경감하고자 하는 데 그 목적이 있다고 할 수 있다.

(나) 그러나 국가의 형사사법작용에 의하여 신체의 자유가 침해된 국민에게 있어서는 적정하고 합리적인 보상금을 지급받는 것이 매우 중요한 가치라 할 수 있는바, 보상액의 산정에 기초되는 사실인정이나 보상액에 관한 판단에서 오류나 불합리성이 발견되는 경우에도 그 시정을 구하는 불복신청을 할 수 없도록 하는 것은 형사보상청구권 및 그 실현을 위한 기본권으로서의 재판청구권의 본질적 내용을 침해하는 것이라 할 것이고, 나아가 법적 안정성만을 지나치게 강조함으로써 재판의 적정성과 정의를 추구하는 사법제도의 본질에 부합하지 아니하는 것이라 할 것이다.

(다) 한편, 보상의 청구를 기각한 결정에 대하여는 즉시항고를 할 수 있는바(형사보상법 제19조 제2항), 보상의 결정에 대하여 위 보상기각 결정의 경우와 같은 불복방법을 허용하더라도 즉시항고기간은 결정선고일로부터 3일에 불과하여(형사소송법 제405조) 절차가 신속히 진행될 수 있고, 지난 10년 간 형사보상의 인용건수는 연간 최대 257건에 불과하고 그 재판 내용도 비교적 단순하므로, 불복을 허용한다고 하여 상급심에 과도한 부담을 줄 가능성은 별로 없다고 할 것인 반면, 사실관계 인정 및 보상액 산정의 판단에 오류가 있을 경우 그로 인하여 침해되는 보상청구인의 기본권은 보다 중대하다고 할 것이다.

따라서 이 사건 불복금지조항은 추구하고자 하는 공익에 비하여 훨씬 중대한 국민의 기본권을 침해하는 것이라고 할 것이다.

(라) 이러한 점들을 종합하여 볼 때, 이 사건 불복금지조항은 헌법이 보장하는 형사보상청구권 및 그 실현을 위한 기본권인 재판청구권의 본질적 내용을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다 할 것이다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 불복금지조항은 헌법에 위반되고, 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금시행령조항에 대한 각 심판청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 아래 5.와 같은 재판관 조대현, 재판관 김종대의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

5. 재판관 조대현, 재판관 김종대의 이 사건 법령 중 보상금 상한 부분에 대한 위헌의견

우리는 이 사건 보상금조항(법 제4조 제1항) 및 이 사건 보상금시행령조항(동법 시행령 제2조)이 헌법 제28조에 의해 보장된 청구인들의 형사보상청구권을 침해한다고 보므로 다음과 같은 견해를 밝힌다.

가. 형사보상청구권의 본질

헌법 제28조는 "형사피의자 또는 형사피고인으로서 구금되었던 자가 법률이 정하는 불기소처분을 받거나 무죄판결을 받은 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 국가에 정당한 보상을 청구할 수 있다."고 하여 형사보상청구권을 규정하고 있다. 형사보상청구권은 형사사법권이라는 공권력에 의해 인신구속이라는 중대한 법익침해가 발생한 국민이 그 법익침해로 인한 피해의 보상을 국가에 청구할 수 있는 권리이다.

형사사법권의 적정한 실현을 위해서는 아직 유죄가 확정되지 않아 종국적으로는 무죄로 밝혀질 가능성이 있는 피의자나 피고인에 대해서도 구금이 필요한 경우를 인정할 수 있다. 그리고 그 구금이 헌법과 법률이 정한 적법한 절차와 방식에 따라 이루어졌다면, 수사나 재판 결과 종국적으로는 무죄로 판명되어 석방되더라도 그 구금 자체가 불법한 것이었다고 할 수는 없다. 그러나 형사사법권을 행사하는 과정에서 국가가 비록 불법을 저지르지는 않았더라도 결과적으로는 무고한 사람을 구금한 것으로 밝혀진다면, 그 구금으로 인해 개인이 입은 손해에 대해 국가는 마땅히 책임을 져야 하고 그 개인은 국가에 대해 자신이 입은 손해의 보상을 청구할 수 있어야 한다. 이것은 국민 개인의 자유와 권리를 보장하기 위해 국가가 존재한다는, 국민주권을 기본원리로 하는 우리 헌법 하에서 자명한 결론이지만, 우리 헌법은 특별히 제28조에서 구체적인 기본권으로 형사보상청구권을 규정하고 있다.

나. "정당한 보상"의 의미

(1) 헌법 제28조는 " …… 정당한 보상을 청구할 수 있다"고 하여 형사보상의 내용은 "정당한 보상"임을 명시하고 있다. 1948년 헌법이 처음 제정될 당시에는 형사보상청구권을 규정하면서 " …… 보상을 청구할 수 있다."고만 하였으나(제24조) 1980년 개정된 헌법은 " …… 정당한 보상을 청구할 수 있다"고 하여(제27조) 형사보상에서의 "정당한 보상"을 강조하고 있는 것이다.

"정당한 보상"의 의미에 대해 우리 재판소는, "정당한 보상"을 규정한 또 다른 조항인 헌법 제23조 제3항(공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다)의 해석에서, 정당한 보상이란 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 뜻한다고 보고 있는바(헌재 1990. 6. 25. 89헌마107, 판례집 2, 178, 188-189 참조), 형사보상청구권에서의 정당한 보상 역시 구금으로 인한 손해 전부를 완전하게 보상하는 것을 의미한다고 보아야 한다.

(2) 한편 헌법 제28조는 "법률이 정하는 바에 의하여" 국가에 정당한 보상을 청구할 수 있다고 규정하고 있으나, 이는 보상의 방식(예컨대, 금전의 지급)이나 절차(예컨대 보상의 청구와 결정 및 지급의 절차 등)에 관하여 입법자에게 형성의 자유를 준 것일 뿐, 완전한 보상을 의미하는 "정당한 보상"을 할 것인지 여부까지도 입법자가 결정할 수 있다는 의미는 아니다.

또한 다수의견은 신체의 자유에 대한 침해로 인한 손해는 객관적으로 산정할 수 없어 재산적 손해에 대한 보상에서와 같은 완전한 보상이란 상정할 수 없다고 하지만, 신체의 자유 그 자체의 가치를 객관적인 재산적 가치로 산정하기는 곤란하더라도, 신체의 자유에 대한 제한, 즉 구금으로 인하여 발생한 손해는 얼마든지 객관적인 재산적 가치로 산정할 수 있다. 그리고 손해의 보상 방식을 금전의 지급으로 한다면, 어떠한 방식을 통해서든 보상하여야 할 손해의 객관적인 재산적 가치를 산정하여야 하는 것은 당연한 일이다.

다. 이 사건 보상금조항 및 이 사건 보상금시행령조항의 위헌성

이 사건 보상금조항과 이 사건 보상금시행령조항은 형사보상금의 상한을 설정함으로써, 재산적 가치로 산정한 손해가 그 상한을 초과하는 경우 그 상한을 초과한 부분에 대해서는 형사보상을 부정하고 있다.

이에 대해 다수의견은 보상금의 상한을 설정하는 것은 신속한 보상의 보장과 예산수립의 안정 및 국가재정에 대한 부담 방지를 위해서라고 하고 있다. 그러나 신속한 보상은 보상금의 지급 절차를 간이하게 함으로써 달성할 수 있는 것이지 보상금의 상한이 정해졌다고 해서 신속한 보상이 이루어진다고 볼 수는 없고, 형사보상청구가 연간 몇 건이 청구될 것인지 미리 예측할 수 없는 상황에서 보상금의 상한을 정한다고 해서 예산수립의 안정에 도움이 된다고 할 수도 없으므로, 결국 보상금의 상한을 제한하는 목적은 형사보상금으로 지급되는 금액이 지나치게 많아짐에 따라 발생하게 될 국가재정에 대한 부담을 방지하려는 것으로 볼 수밖에 없다.

그런데 앞에서 보았듯이 형사보상청구권이 인정되는 자에게 보상금을 지급하는 것은 헌법에 따라 국가가 이행하여야 할 당연한 의무인바, 보상금으로 지급되는 금액이 많아진다면 그만큼 재정을 확충하여야 하는 것이고, 보상금으로 지급되는 금액을 줄이고자 한다면 형사사법절차를 보다 더 신중하고 철저하게 운용하여 무고한 사람의 구금을 줄이는 노력을 할 것이지, 재정 부담을 이유로 국가의 헌법상 의무를 부인할 수는 없다. 따라서 국가재정의 부담 증가는 형사보상에서 보상금액의 상한을 설정하는 정당한 목적이 될 수 없다.

결국 이 사건 보상금조항과 이 사건 보상금시행령조항은 정당한 목적도 없이 형사보상금의 상한을 설정하여 그 상한을 초과하는 손해에 대해서는 형사보상청구권을 부인함으로써, 헌법 제28조에 위반하여 청구인들의 형사보상청구권을 침해한다고 할 것이다.

[별지]