2002헌마677

2002헌마677 도로교통법시행령 제45조 위헌확인 판결기관: 헌법재판소

2003년 6월 26일 판결.

【판시사항】

1.제1종 운전면허의 취득요건으로 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것을 요구하는 도로교통법시행령 제45조 제1항 제1호 가목 부분(이하 ‘이 사건 조문’이라고 한다)이 좁은 의미의 직업선택의 자유를 침해하는지 여부(소극) 2.이 사건 조문이 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 3.이 사건 조문이 행복추구권인 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부(소극) 4.이 사건 조문이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】

1.이 사건 조문에서 정한 시력기준에 미달하는 자는 제1종 운전면허를 요구하는 직업에 종사할 수 없게 되어 좁은 의미의 직업선택의 자유에 제한을 받게 된다. 그러나, 이 사건 조문이 낮은 시력으로 인한 교통상의 위험을 방지하여 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 안전하고 원활한 도로교통을 확보함을 입법목적으로 하고 있고, 우리 도로교통법이 자동차의 운전에 운전면허의 취득을 그 요건으로 하고 있어 운전면허의 취득단계에서 이를 규제하는 것이 위 입법목적의 달성에 효과적이고 적절하며, 운전면허는 운전업무에 종사하는 자에 대하여 일정한 자격을 설정한 것으로 볼 수 있는데 어떤 자격제도를 만들면서 그 자격요건을 어떻게 설정할 것인가는 원칙적으로 입법형성의 자유에 속하는 것이고 다만 그 자격요건의 설정이 재량의 범위를 넘어 명백히 불합리하게 된 경우에는 기본권 침해 등의 문제가 생길 수 있다고 할 것인바, 한쪽 눈의 시력(교정시력 포함)이 0.5 미만인 경우에는 일반적으로 시야, 원근감, 입체감, 깊이 감각 등의 상실이 발생하고 우발적인 상황에서의 시기능 상실 상태를 초래할 수 있으므로 이 사건 조문상의 기준이 입법형성의 재량의 범위를 넘어 명백히 불합리하게 설정된 것이라고 할 수 없고, 또한 이 사건 조문이 추구하는 질서유지 및 공공복리의 증진이라는 공익은 이로써 제한되는 좁은 의미의 직업선택의 자유라는 사익보다 훨씬 더 크다고 할 것이어서 기본권 제한의 입법한계인 비례의 원칙을 준수하였으므로 이 사건 조문은 좁은 의미의 직업선택의 자유를 침해하지 아니한다. 2.이 사건 조문에서 정한 시력기준에 미달하는 자는 제1종 운전면허 대상 차량을 자신이 직접 운전하는 방법으로는 자신의 영업에 제공할 수 없게 되어 직업수행의 자유에도 일정한 제한을 받게 된다. 그러나, 이러한 경우에는 제1종 운전면허를 가진 사람을 고용하여 자동차를 운전하게 하는 등의 방법으로 소기의 목적을 달성할 수 있으므로 비록 운전자의 고용 등에 추가적인 경제적 부담이 수반된다 하더라도 이로써 제한되는 직업수행의 자유의 정도는 그리 크지 않은 반면, 이 사건 조문이 추구하는 질서유지 및 공공복리의 증진이라는 공익은 그보다 훨씬 더 크다고 할 것이어서 기본권 제한의 입법한계인 비례의 원칙을 준수하였으므로 이 사건 조문은 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. 3.운전은 직업과는 무관하게 이동의 수단 또는 취미생활과 같이 일상 생활의 한 부분으로서 이루어지는 경우도 많은데 이 사건 조문에서 정한 시력기준에 미달하여 제1종 운전면허 대상 차량을 운전하지 못하게 되는 것은 행복추구권인 일반적 행동의 자유에 대한 제한이 될 수 있다. 그러나, 일반적 행동의 자유는 개인의 인격발현과 밀접히 관련되어 있어 최대한 존중되어야 하는 것이지만 헌법 제37조 제2항에 따라 제한될 수 있는 것인바, 이 사건 조문이 추구하는 질서유지 및 공공복리의 증진이라는 공익은 이로써 제한되는 일반적 행동의 자유라는 사익보다 훨씬 더 크다고 할 것이어서 기본권 제한의 입법한계인 비례의 원칙을 준수하였으므로 이 사건 조문은 행복추구권인 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다. 4.자동차의 운전에 있어서 시력은 주변의 교통상황, 위험발생의 가능성 등을 인지할 수 있는 가장 중요한 감각이므로 운전면허를 부여함에 있어 시력이 일정 수준에 미달하는 사람을 일정 수준 이상의 시력을 가진 사람과 달리 취급하는 것은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 달리 취급하는 것이라 할 수 없고, 이들을 각기 달리 취급해야 할 합리적인 이유가 충분하므로 이 사건 조문은 평등원칙에 위반되지 아니한다. 【심판대상조문】

도로교통법시행령(2002. 6. 29. 대통령령 제17650호로 일부개정된 것) 제45조(자동차등의 운전에 관하여 필요한 적성의 기준) ① 법 제71조 제1항 제1호ㆍ법 제74조 제1항 및 법 제74조의2 제1항의 규정에 의한 자동차 등의 운전에 관하여 필요한 적성의 기준은 다음 각호와 같다. 다만, 법 제74조 제1항 및 법 제74조의2 제1항의 규정에 의한 적성검사의 경우에는 제2호의 기준을 적용하지 아니한다. 1. 시력(교정시력을 포함한다) 가. 제1종 운전면허 두눈을 동시에 뜨고 잰 시력이 0.8이상이고, 양쪽눈의 시력이 각각 0.5이상일 것 나. 생략 2.～4. 생략 5. 삭제 ②～④ 생략 ⑤ 삭제 【참조조문】

헌법 제10조, 제11조 제1항, 제15조 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 일부 개정된 것) 제68조(운전면허) ① 자동차등을 운전하고자 하는 사람은 지방경찰청장의 운전면허를 받아야 한다. ②～④ 생략 ⑤제2종 운전면허를 받은 사람은 여객자동차운수사업법 또는 화물자동차운수사업법에서 규정한 사업용자동차를 운전할 수 없다. 다만, 여객자동차운수사업법에 의한 대여사업용자동차를 임차하여 운전하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 생략 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 일부 개정된 것) 제71조(운전면허시험등)① 운전면허시험(제1종 보통면허시험 및 제2종 보통면허시험을 제외한다)은 지방경찰청장 또는 책임운영기관의설치ㆍ운영에관한법률 제4조의 규정에 의하여 설치된 책임운영기관으로서 운전면허를 관리하는 기관의 소속기관의 장(이하 “운전면허시험기관의 장”이라 한다)이 다음 각호의 사항에 대하여 운전면허의 종류별로 실시한다. 다만, 지방경찰청장이 실시하는 운전면허시험은 대통령령이 정하는 면허에 한한다. 1. 자동차등의 운전에 관하여 필요한 적성 2.～4. 생략 ②～⑤ 생략 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 일부 개정된 것) 제74조(정기적성검사 및 면허증의 갱신) ① 운전면허(연습운전면허를 제외한다. 이하 이 조 및 제74조의2에서 같다)를 받은 사람은 제2항의 규정에 의한 기간내에 대통령령이 정하는 바에 의하여 운전면허시험기관의 장이 실시하는 정기적성검사를 받아야 한다. 다만, 제2종 운전면허를 받은 사람은 그러하지 아니하다. ②～④ 생략 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 일부 개정된 것) 제74조의2(수시적성검사) ① 운전면허를 받은 사람(국제운전면허증을 받은 사람을 포함한다)이 안전운전에 장애가 되는 후천적 신체장애등 대통령령이 정하는 사유에 해당되는 때에는 운전면허시험기관의 장이 실시하는 수시적성검사를 받아야 한다. ② 생략 도로교통법시행령(2002. 6. 29. 대통령령 제17650호로 일부개정된 것) 제49조(운전면허시험의 방법과 합격기준등) ①～② 생략 ③ 삭제 ④ 생략 ⑤운전면허시험의 합격자는 제45조의 적성기준에 맞는 사람중 제46조 내지 제48조의 규정에 의한 시험에 모두 합격한 사람으로 한다. 다만, 제1종보통운전면허시험 및 제2종보통운전면허시험의 합격자는 제1종보통연습운전면허 및 제2종보통연습운전면허를 받은 사람으로서 제48조의2의 시험에 합격한 사람으로 한다. ⑥～⑦ 생략 【참조판례】

1. 2. 헌재 1998. 3. 26. 97헌마194, 판례집 10-1, 302 헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365 1. 헌재 1995. 6. 29. 90헌바43, 판례집 7-1, 854 헌재 1996. 10. 4. 94헌바32, 판례집 8-2, 345 헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245 3. 헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1 헌재 1997. 3. 27. 96헌가11, 판례집 9-1, 245 4. 헌재 1996. 12. 26. 96헌가18, 판례집 8-2, 680 【전문】 【당 사 자】

청 구 인　기우섭

국선대리인 변호사　박연철

【주　　문】

이 사건 심판청구를 기각한다.

【이　　유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 우안의 시력을 상실하였으나, 좌안의 시력은 1.0인 자로서, 2002. 10월경 제1종 운전면허를 취득하려고 하였으나, 도로교통법시행령 제45조에서 제1종 운전면허 적성 기준으로 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것을 규정하고 있어서 제1종 운전면허를 취득할 수 없게 되었는바, 위 조항이 과도하게 청구인의 직업선택의 자유를 침해할 뿐만 아니라, 불합리하게 차별하여 위헌이라고 주장하면서 2002. 10. 24. 이 사건 헌법소원을 제기하였다.

나. 심판의 대상

(1) 이 사건 심판청구서에 의하면, 청구인은 도로교통법시행령 제45조 전체에 대하여 위헌 확인을 구한다.

그러나, 청구인의 주장을 자세히 살펴보면, 위 시행령 제45조 중 제1종 운전면허 적성 기준으로 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것을 규정한 부분이 과도하게 청구인의 직업선택의 자유 등을 침해하여 위헌이라는 취지이고, 그 나머지 부분에 관하여는 위헌성에 관한 주장이 없다.

따라서 이 사건 심판대상은, 도로교통법시행령(2002. 6. 29. 대통령령 제17650호로 일부 개정된 것) 제45조 제1항 제1호 가목 중 “양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것” 부분(이하 ‘이 사건 조문’이라고 한다.)의 위헌 여부로 제한하기로 하고, 이 사건 조문 및 관련조문의 내용은 다음과 같다.

(2) 심판대상 조문

〔도로교통법시행령(2002. 6. 29. 대통령령 제17650호로 일부 개정된 것)〕

제45조(자동차 등의 운전에 관하여 필요한 적성의 기준) ① 법 제71조 제1항 제1호ㆍ법 제74조 제1항 및 법 제74조의2 제1항의 규정에 의한 자동차 등의 운전에 관하여 필요한 적성의 기준은 다음 각호와 같다. 다만, 법 제74조 제1항 및 법 제74조의2 제1항의 규정에 의한 적성검사의 경우에는 제2호의 기준을 적용하지 아니한다.

1. 시력(교정시력을 포함한다)

가. 제1종 운전면허

두 눈을 동시에 뜨고 잰 시력이 0.8 이상이고, 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것

나. 제2종 운전면허

두 눈을 동시에 뜨고 잰 시력이 0.7 이상일 것. 다만, 한쪽 눈을 보지 못하는 사람은 다른 쪽 눈의 시력이 0.7 이상이고, 시야가 150도 이상이어야 한다.

2. 적색ㆍ녹색ㆍ황색의 색채식별이 가능할 것

3. 청력(제1종 운전면허에 한한다)

55데시벨의 소리를 들을 수 있을 것. 다만 보청기를 사용하는 사람은 40데시벨의 소리를 들을 수 있어야 하고 언어분별력이 80퍼센트 이상이어야 한다.

4.조향장치 그 밖의 장치를 뜻대로 조작할 수 없는 등 정상적인 운전을 할 수 없다고 인정되는 신체 또는 정신상의 장애가 없을 것. 다만, 보조수단이나 신체장애 정도에 적합하게 제작ㆍ승인된 자동차를 사용하여 정상적인 운전을 할 수 있다고 인정되는 경우에는 예외로 한다.

②제1항 제1호 내지 제4호의 기준에 의한 적성판정은 행정자치부령이 정하는 바에 의하여 운전면허시험기관의 장에게 신고한 의료기관이 발행한 신체검사서에 의한다. (단서 및 ③, ④ 각 생략)

(3) 관련조문

〔도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 일부 개정된 것)〕

제68조(운전면허) ① 자동차 등을 운전하고자 하는 사람은 지방경찰청장의 운전면허를 받아야 한다.

②, ③, ④ 각 생략

⑤제2종 운전면허를 받은 사람은 여객자동차운수사업법 또는 화물자동차운수사업법에서 규정한 사업용자동차를 운전할 수 없다. 다만, 여객자동차운수사업법에 의한 대여사업용자동차를 임차하여 운전하는 경우에는 그러하지 아니하다.

⑥ 생략

제71조(운전면허시험 등)①운전면허시험(제1종 보통면허시험 및 제2종 보통면허시험을 제외한다.)은 지방경찰청장 또는 책임운영기관의설치ㆍ운영에관한법률 제4조의 규정에 의하여 설치된 책임운영기관으로서 운전면허를 관리하는 기관의 소속기관의 장(이하 “운전면허시험기관의 장”이라 한다.)이 다음 각호의 사항에 대하여 운전면허의 종류별로 실시한다. 다만, 지방경찰청장이 실시하는 운전면허시험은 대통령령이 정하는 면허에 한한다.

1. 자동차 등의 운전에 관하여 필요한 적성

2. 내지 4. 생략

②, ③, ④, ⑤ 각 생략

제74조(정기적성검사 및 면허증의 갱신) ① 운전면허(연습운전면허를 제외한다. 이하 이 조 및 제74조의2에서 같다.)를 받은 사람은 제2항의 규정에 의한 기간 내에 대통령령이 정하는 바에 의하여 운전면허시험기관의 장이 실시하는 정기적성검사를 받아야 한다. 다만, 제2종 운전면허를 받은 사람은 그러하지 아니하다.

②, ③, ④ 각 생략

제74조의2(수시적성검사)①운전면허를 받은 사람(국제운전면허증을 받은 사람을 포함한다.)이 안전운전에 장애가 되는 후천적 신체장애 등 대통령령이 정하는 사유에 해당되는 때에는 운전면허시험기관의 장이 실시하는 수시적성검사를 받아야 한다.

② 생략

〔도로교통법시행령(2002. 6. 29. 대통령령 제17650호로 일부 개정된 것)〕

제49조(운전면허시험의 방법과 합격기준 등) ①, ②, ③, ④ 각 생략

⑤운전면허시험의 합격자는 제45조의 적성기준에 맞는 사람 중 제46조 내지 제48조의 규정에 의한 시험에 모두 합격한 사람으로 한다. 다만, 제1종 보통운전면허시험 및 제2종 보통운전면허시험의 합격자는 제1종 보통연습운전면허 및 제2종 보통연습운전면허를 받은 사람으로서 제48조의2의 시험에 합격한 사람으로 한다.

⑥, ⑦ 각 생략

2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

운전능력에 대한 실질적인 검증 없이 한쪽 눈의 시력을 상실했다는 사유만으로 당연히 해당 차량을 운전할 능력이 없다고 간주하여 제1종 운전면허를 취득할 수 없도록 하는 것은 제1종 운전면허를 취득함으로써 얻을 수 있는 직업을 선택할 자유와 기회를 봉쇄하는 것이므로 한쪽 눈의 시력을 상실한 자의 직업선택의 자유를 과도하게 침해할 뿐만 아니라, 불합리하게 차별하는 것이다.

나. 경찰청장의 의견

(1)자동차 운전자에게 있어서 시력은 주변의 교통상황, 위험발생 등을 인지할 수 있는 인간의 오감 중 가장 중요한 감각으로, 앞을 보지 못하거나 시력이 현저하게 떨어지는 사람이 자동차를 운전할 경우 대형교통사고를 야기할 우려가 있으므로 공공의 안녕과 국민의 생명ㆍ재산을 보호하기 위하여 도로교통법시행령 제45조에서는 자동차 등의 운전에 관하여 필요한 적성의 기준을 규정하여 그 기준에 미달하는 자에 대하여는 해당 운전면허를 취득할 수 없도록 한 것이다.

(2)비사업용 자동차를 운전할 수 있는 제2종 운전면허의 경우에는 한쪽 눈의 시력이 상실되었거나 미약한 자도 일정한 조건 하에서 위 운전면허를 취득할 수 있도록 하고 있는데, 이는 도로안전시설의 확충, 자동차 제조기술의 발달, 운전보조장구의 발달 등을 고려한 것이다.

(3)그러나, 제1종 운전면허를 취득한 자는 도로교통법 제68조 제5항의 규정에 의해 여객자동차운수사업법 및 화물자동차운수사업법상의 사업용자동차를 운전할 수 있는바, 사업용자동차의 경우 그 운전자는 승객의 안전까지 보장해야 하고, 통상 비사업용 자동차에 비하여 운전 시간 및 횟수가 많아 교통사고의 위험이 높기 때문에 비사업용 자동차의 운전자보다 높은 주의능력 및 위험상황에 대한 긴급대응능력이 필요하다고 할 것이므로 제1종 운전면허의 시력기준을 제2종 운전면허보다 엄격하게 규정한 것이다.

(4)따라서, 제1종 운전면허의 취득조건으로 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것을 요구하는 것은 교통사고의 위험으로부터 국민의 생명과 재산을 보호하기 위한 필요 최소한의 제한이라고 할 것이어서 청구인의 평등권 및 직업선택의 자유를 제한함에 있어 기본권 제한의 한계를 일탈한 것이라고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다.

3. 판　단

가. 운전면허제도의 개관

(1) 운전면허제도

도로교통법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지ㆍ제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하기 위한 목적으로 제정된 법률이고(동법 제1조), 동법 제68조는 그 목적을 달성하기 위하여 자동차를 운전하기 위해서는 지방경찰청장의 운전면허를 받도록 하고 있다(동법 제68조 제1항).

한편, 운전면허의 종류 및 각 운전면허로 운전할 수 있는 자동차의 종류는 별지 기재와 같고(동법 제68조 제6항, 동법 시행규칙 제26조 별표 13의6), 이러한 운전면허를 받기 위해서는 동법에서 정한 운전면허시험에 합격하여야

한다(동법 제69조 제1항).

(2) 운전면허시험

운전면허시험은 운전면허시험기관의 장이 자동차 등의 운전에 관하여 필요한 적성 및 기능, 자동차 등 및 도로교통에 관한 법령에 대한 지식, 자동차 등의 취급방법 및 안전운전에 필요한 점검요령 등에 대하여 각 운전면허의 종류별로 실시한다(동법 제 71조 제1항).

이 중 자동차 등 및 도로교통에 관한 법령에 대한 지식, 자동차 등의 취급방법 및 안전운전에 필요한 점검요령에 대한 시험은 필기시험으로 하고, 이 시험에 합격한 사람에 한하여 자동차 등의 운전에 관하여 필요한 기능에 관한 시험을 실시한다(도로교통법시행령 제49조 제1항). 한편, 운전면허시험의 합격자는 도로교통법시행령 제45조에서 정한 적성기준에 맞는 사람 중 위 시험에 모두 합격한 사람으로 한다(동시행령 제49조 제5항).

따라서, ‘자동차 등의 운전에 필요한 적성’ 판정을 위한 신체검사도 운전면허시험의 일부라고 할 것인바, 이 사건 조문을 포함한 도로교통법시행령 제45조의 적성기준을 만족시키지 못하는 사람은 운전면허시험에 응시할 수는 있으나 위 규정에 의해 불합격된다. 다만, 실제 운전면허시험의 운영에 있어서는 각 운전면허 종류별 학과시험의 접수에 앞서 운전면허시험의 응시자로 하여금 우선 적성판정을 위한 신체검사를 받도록 하여 신체검사 결과 해당 운전면허의 적성기준에 미달한다고 판정되는 경우에는 해당 학과시험 등에 합격하더라도 최종적으로 해당 운전면허시험에 합격할 수 없으므로 해당 학과시험 등에 응시하지 못하도록 하고 있다.

나. 이 사건 조문의 입법취지

운전자에게 있어서 시력은 주변의 교통상황, 위험발생 등을 인지할 수 있는 중요한 감각인바, 일정한 수준의 시력에 미달하는 자가 차량을 운전할 경우 교통사고 발생의 위험이 높아지므로 일정한 수준의 시력을 자동차 등의 운전에 관하여 필요한 적성 기준의 하나로 규정하여 위 기준에 미달하는 자에 대하여는 해당 운전면허를 취득할 수 없도록 함으로써 낮은 시력으로 인한 교통상의 위험을 방지하여 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고, 안전하고 원활한 도로교통을 확보하기 위한 것이다.

다. 이 사건 조문의 위헌 여부

(1) 헌법적 쟁점

제1종 운전면허가 있어야만 운전할 수 있는 별지 기재 자동차 및 여객자동차운수사업법 또는 화물자동차운수사업법에서 규정한 사업용자동차(이하 ‘제1종 운전면허 대상 차량’이라고 한다)를 운전하는 직업에 종사하기 위해서는 제1종 운전면허가 필요하다. 따라서, 이 사건 조문상의 시력기준에 미달하여 제1종 운전면허를 취득할 수 없는 자는 위와 같은 차량을 운전하는 직업에 종사할 수 없게 되는 제한을 받게 되고, 또한 이러한 차량을 자신의 영업을 위하여 운전하고자 하는 경우에는 직업수행에 일정한 제한을 받게 되므로, 이 사건 조문이 직업선택의 자유를 보장하는 헌법 제15조에 위반되는 것인지 여부가 쟁점이 된다.

한편, 운전은 직업과는 무관하게 이동의 수단 또는 취미생활과 같이 일상 생활의 한 부분으로서 이루어지는 경우도 많은데, 이 사건 조문에서 정한 시력기준에 미달하는 자가 제1종 운전면허 대상 차량을 운전하지 못하게 되는 결과는 이들의 일반적 행동자유권을 침해하여 헌법 제10조에 위반되는 것인지 여부가 문제된다.

아울러, 청구인은 이 사건 조문이 한쪽 눈의 시력이 0.5 미만인 자를 불합리하게 차별하여 헌법상 보장된 평등권을 침해한다고 주장하고 있으므로 이 사건 조문이 헌법 제11조 제1항에 위반되는 것인지도 살펴보기로 한다.

(2) 직업선택의 자유의 침해 여부

헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함하는 직업의 자유를 뜻한다(1998. 3. 26. 97헌마194, 판례집 10-1, 302, 314). 여기서 ‘직업’이란 생활의 기본적 수요를 충족시키기 위해서 행하는 계속적인 소득활동을 의미하며, 이러한 내용의 활동인 한 그 종류나 성질을 묻지 않는다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374).

(가) 좁은 의미의 직업선택의 자유의 침해 여부

이 사건 조문에서 정한 시력기준에 미달하는 자는 제1종 운전면허를 취득할 수 없어 그 대상 차량을 운전하는 직업에 종사할 수 없게 되는바, 이는 일정한 직업을 선택함에 있어 기본권 주체의 능력과 자질에 의한 제한으로서 이른바 ‘주관적 요건에 의한 좁은 의미의 직업선택의 자유의 제한’에 해당하는 것이라 할 수 있다.

이와 같이 좁은 의미의 직업선택의 자유를 제한함에 있어, 어떤 직업의 수행을 위한 전제요건으로서 일정한 주관적 요건을 갖춘 자에게만 그 직업에 종사할 수 있도록 제한하는 경우에는 이러한 주관적 요건을 갖추도록 요구하는 것이 누구에게나 제한 없이 그 직업에 종사하도록 방임함으로써 발생할 우려가 있는 공공의 손실과 위험을 방지하기 위한 적절한 수단이고, 그 직업을 희망하는 모든 사람에게 동일하게 적용되어야 하며, 주관적 요건 자체가 그 제한목적과 합리적인 관계가 있어야 한다는 비례의 원칙이 적용되어야 할 것이다(헌재 1995. 6. 29. 90헌바43, 판례집 7-1, 854, 868). 다시 말하면, 이러한 제한은 헌법 제37조 제2항이 정한 기본권 제한의 한계 내에서 그 제한의 목적이 헌법상 정당해야 하고, 그 제한의 수단이 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)을 준수하여야 한다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374).

1) 입법목적의 헌법적 정당성

이 사건 조문의 입법목적은 낮은 시력으로 인한 교통상의 위험을 방지하여 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 안전하고 원활한 도로교통을 확보함에 있고, 이는 헌법 제37조 제2항 소정의 기본권 제한의 목적인 질서유지 내지 공공복리의 증진에 기여한다고 할 것이므로 헌법상 정당하다.

2) 방법의 적절성

이 사건 조문은 그 입법목적을 달성하기 위하여 제1종 운전면허의 적성기준으로 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것을 설정하는 방법을 선택하였는데, 이러한 방법은 우리 도로교통법이 자동차를 운전하려면 해당 운전면허의 취득을 요건으로 하고 있으므로 운전면허의 취득단계에서 이를 규제하여 위 시력기준에 미달하는 자로 하여금 제1종 운전면허 대상 차량을 운전하지 못하도록 한 것으로 위 입법목적의 달성에 효과적이고 적절하다.

3) 최소침해성

이 사건 조문이 제1종 운전면허의 적성기준으로 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것을 설정하여 이에 미달하는 자에게 해당 운전면허의 취득 자체를 불가능하게 한 것이 그 입법목적을 달성하기 위하여 위 시력기준에 미달하는 자의 기본권을 필요 최소한도로 제한하는 것인지 살펴본다.

먼저, 위 시력 기준에 미달하는 자로 하여금 자동차 운전을 할 수 없도록 하기 위하여 운전면허의 취득을 불가능하게 하는 방법 이외에 달리 적절한 수단이 없다.

다음으로, 운전면허는 운전업무에 종사하는 자에 대하여 일정한 자격을 설정한 것으로 볼 수 있는데, 어떤 자격제도를 만들면서 그 자격요건을 어떻게 설정할 것인가 는 원칙적으로 그 업무의 내용과 제반 여건 등을 종합적으로 고려한 입법형성의 자유에 속하는 것이고, 다만 그 자격요건의 설정이 재량의 범위를 넘어 명백히 불합리하게 된 경우에는 기본권 침해 등의 위헌 문제가 생길 수 있는 것인바(헌재 1996. 10. 4. 94헌바32, 판례집 8-2, 345, 350 참조), 제1종 운전면허의 시력기준을 어떻게 설정할 것인가는 기본적으로 입법자의 입법형성의 자유에 속한다고 할 것이고, 다만 그 기준이 재량의 범위를 넘어 명백히 불합리하게 설정된 경우에만 기본권 침해의 문제가 생길 수 있다고 하겠다.

우리 재판소의 서울대학교병원장에 대한 사실조회결과에 의하면, 가) 양쪽 눈의 시력을 모두 보유한 경우의 시야는 약 140도 정도인데 한쪽 눈의 시력을 상실한 경우에는 시야가 20 내지 40도 정도 좁아지므로 운전 중에 시야가 좁아진 부위로 지나치는 물체를 보지 못할 수 있고, 나) 두 눈을 사용하는 경우에는 생리적 암점(暗點)으로 인해 볼 수 없는 영역을 다른 눈이 보게 되어 시야의 결손이 생기지 않으나 한 눈만을 사용하게 되면 해당 부위의 물체를 순간적으로 보지 못할 수 있으며, 다) 한 눈으로 사물을 볼 경우 입체감을 느낄 수 없고, 원근감, 깊이 감각도 상당히 감소하게 되는데 이러한 경우 물체의 크기나 밝기, 위치 등 다른 정보를 이용해서 거리를 짐작하는 능력이 길러질 수는 있지만 운전 중에 동적인 물체를 주시함에 있어서 두 눈으로 보는 정도까지는 이를 수 없고, 라) 한 눈으로 운전을 하는 경우 운전 중에 눈에 이물질이 들어가거나 순간적으로 밝은 빛을 보는 경우 등 우발적인 상황에서 그 회복시까지 몇 초 동안은 시기능 상실 상태에 빠지게 되므로 양쪽 눈의 시력이 모두 0.5 이상인 경우에는 운전을 비롯한 일상생활에 지장이 없지만, 한쪽 눈은 0.5 이상이나 다른 쪽 눈의 시력이 0.5 미만, 0.1 이상인 경우에는 두 눈 모두 어느 정도 기능을 하게 되어 전체 시야는 유지된다고 볼 수 있으나 시력차이에 의해 입체시가 어렵고 거리감이 떨어지는 문제가 있을 수 있으며, 한쪽 눈의 시력은 0.5 이상이나 다른 쪽 눈의 시력이 0.1 미만이거나 실명인 경우에는 앞에서 본 것과 같은 시야, 원근감, 입체감, 깊이 감각 등의 상실이 발생하고 우발적인 상황에서의 시기능 상실 상태를 초래할 수 있음을 인정할 수 있으므로, 이 사건 조문에서 제1종 운전면허의 시력기준을 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것으로 설정한 것이 입법형성의 재량의 범위를 넘어 명백히 불합리하게 설정된 것이라고 할 수 없다.

따라서, 제1종 운전면허의 적성기준으로 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것을 요구하는 입법수단은 기본권 침해의 경우 요청되는 최소침해의 원칙을 지키고 있다.

4) 법익균형성

국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법활동을 함에 있어서는 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교 형량할 때 보호되는 공익이 더 커야 한다(헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245, 260 참조).

제1종 운전면허의 적성기준으로 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것을 요구하는 입법수단은 위 기준에 미달하는 자로 하여금 제1종 운전면허 대상 차량을 운전하는 직업을 선택하지 못하게 하므로 좁은 의미의 직업선택의 자유에 대한 제한의 정도가 적지 않다.

그러나, 자동차 운전에 있어서 시력은 주변의 교통상황 및 위험발생의 가능성 등을 인지할 수 있는 중요한 감각이고, 차량의 용도나 구조상의 특징에 비추어 제2종 운전면허 대상 차량에 비하여 제1종 운전면허 대상 차량을 운전할 때에는 더 높은 주의능력 및 위험상황에 대한 긴급대응능력을 요하며, 특히 제1종 운전면허가 있어야만 운전할 수 있는 여객 또는 화물자동차운수사업법상의 사업용자동차는 상시 여객 내지 화물을 운송하는데 사용되는 것이어서 교통사고가 발생할 경우 국민의 생명, 신체 및 재산에 미치는 영향이 상대적으로 크고, 나아가 직업으로 이러한 자동차를 운전하는 경우에는 운전시간 및 횟수가 장시간 빈번하게 이루어지는 만큼 교통사고에 노출될 위험도 높으므로 제1종 운전면허의 시력기준을 제2종 운전면허보다 강화함으로써 위 시력기준에 미달하는 자로 하여금 위와 같이 교통상의 위험이 상대적으로 큰 제1종 운전면허 대상 차량을 운전하지 못하게 하여 낮은 시력에 기인한 교통상의 위험을 방지하여 운전자 본인뿐만 아니라 동승자, 승객, 상대방 운전자 및 보행자 등 타인의 생명, 신체 및 재산을 보호하고, 나아가 안전하고 원활한 도로교통을 확보하고자 하는 이 사건 조문의 입법목적의 달성을 통한 질서유지 내지 공공복리의 증진이라는 공익은 이 사건 조문에 의하여 제한되는 직업선택의 자유라는 사익보다 더 크다.

5) 소결론

그렇다면, 이 사건 조문이 낮은 시력으로 인한 교통상의 위험을 방지함으로써 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고, 나아가 안전하고 원활한 도로교통을 확보하고자 하는 입법목적을 달성하기 위하여 제1종 운전면허의 적성기준으로 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것을 규정한 것은 그 방법이 적절하고, 위 시력기준에 미달하는 자의 기본권을 필요 최소한도로 제한하는 것이며, 이러한 제한을 통하여 제2종 운전면허 대상 차량에 비해 교통상의 위험성이 상대적으로 큰 제1종 운전면허 대상 차량을 운전함에 있어서 낮은 시력에 기인한 교통상의 위험을 방지함으로써 추구하는 국민의 생명, 신체 및 재산의 보호와 안전하고 원활한 도로교통의 확보라는 공익은 위 시력기준에 미달하는 자로 하여금 제1종 운전면허 대상 차량을 운전하지 못하게 함으로써 제한되는 직업선택의 자유라는 사익보다 훨씬 더 크므로 기본권 제한의 입법한계인 비례의 원칙을 준수하였다.

(나) 직업수행의 자유의 침해 여부

직업의 자유를 구체적으로 어느 정도까지 제한할 수 있는지에 관하여 우리 재판소는 직업결정의 자유나 전직의 자유에 비하여 직업수행의 자유에 대하여는 상대적으로 더욱 폭넓은 법률상의 규제가 가능하다고 판시한 바 있다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374).

직업수행의 자유의 측면에서 볼 때 이 사건 조문에서 정한 시력기준에 미달하는 자는 제1종 운전면허 대상 차량을 자신이 직접 운전하는 방법으로는 자신의 영업에 제공할 수 없게 되는 제한을 받게 되는바, 이러한 경우 제1종 운전면허를 가진 사람을 고용하여 자동차를 운전하게 하는 등의 방법으로 소기의 목적을 달성할 수 있으므로 비록 운전자의 고용 등에 추가적인 경제적 부담이 수반된다 하더라도 이 사건 조문으로 인한 직업수행의 자유에 대한 제한의 정도는 그리 크지 않다고 할 것이나, 반면 앞서 본 바와 같이 국민의 생명, 신체 및 재산에 대한 위험을 제거하고 안전하고 원활한 도로교통을 확보하려는 이 사건 조문의 입법목적의 달성을 통한 질서 유지 또는 공공복리의 증진이라는 공익은 이 사건 조문에 의하여 제한되는 직업수행의 자유라는 사익보다 훨씬 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 조문은 직업수행의 자유에 대한 제한의 측면에서도 기본권 제한의 입법한계인 비례의 원칙을 준수하였다.

(3) 행복추구권(일반적 행동자유권)의 침해 여부

헌법 제10조에 의거한 행복추구권은 헌법에 열거된 기본권으로서 행복추구의 수단이 될 수 있는 개별적 기본권들을 제외한 헌법에 열거되지 아니한 권리들에 대한 포괄적인 기본권의 성격을 가지며, ‘일반적 행동자유권’, ‘개성의 자유로운 발현권’, ‘자기결정권’, ‘계약의 자유’ 등이 그 보호영역 내에 포함된다. 우리 재판소도 “헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다.”고 판시하였다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 32). 그러나, 일반적 행동의 자유는 개인의 인격발현과 밀접히 관련되어 있으므로 최대한 존중되어야 하는 것이지만 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여는 제한될 수 있다(헌재 1997. 3. 27. 96헌가11, 판례집 9-1, 245, 265).

제1종 운전면허 대상 차량을 운전하는 행위가 그러한 차량을 운전하고자 하는 모든 사람에게 하고 싶은 행위가 됨은 자명하다. 그런데, 이 사건 조문에서 정한 시력기준에 미달하는 사람은 제1종 운전면허를 취득할 수 없어 제1종 운전면허 대상 차량을 운전하지 못하게 되므로 이는 일반적 행동의 자유에 대한 제한이 될 수 있다.

그러나 앞서 본 바와 같이 국민의 생명, 신체 및 재산에 대한 위험을 제거하고 안전하고 원활한 도로교통을 확보하려는 이 사건 조문의 입법목적의 달성을 통한 질서 유지 또는 공공복리의 증진이라는 공익은 이 사건 조문에 의하여 제한되는 일반적 행동의 자유에 대한 제한이라는 사익보다 훨씬 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 조문은 행복추구권에 대한 제한의 측면에서도 기본권 제한의 입법한계인 비례의 원칙을 준수하였다.

(4) 평등권의 침해 여부

평등의 원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있다(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18, 판례집 8-2, 680, 701). 그러므로, 비교의 대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있는 합리적인 이유가 존재한다면 이를 자의적인 차별이라 할 수 없음은 당연하고, 따라서 이러한 경우에는 평등원칙에 위반된다고 할 수 없다.

청구인은 이 사건 조문이 제1종 운전면허의 적성기준으로 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것을 규정하여 한쪽 눈의 시력이 0.5 미만인 자로 하여금 제1종 운전면허를 취득할 수 없도록 함으로써 한쪽 눈의 시력이 0.5 미만인 자를 불합리하게 차별한다고 주장한다.

그러나, 자동차의 운전에 있어서 시력은 주변의 교통상황, 위험발생의 가능성 등을 인지할 수 있는 가장 중요한 감각이라 할 것이어서 운전면허를 부여함에 있어 시력이 일정 수준에 미달하는 사람을 일정 수준 이상의 시력을 가진 사람과 달리 취급하는 것은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 달리 취급하는 것이라 할 수 없고, 이들을 각기 달리 취급해야 할 합리적인 이유는 앞서 살펴본 바와 같이 충분하다.

따라서, 이 사건 조문은 합리적인 이유 없이 한쪽 눈의 시력이 0.5 미만인 자를 차별하는 것이 아니므로 평등원칙에 위반되지 아니한다.

4. 결　론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　한대현(재판장) 하경철 김영일 권　성 김효종(주심)

김경일 주선회

〔별　지〕

운전할 수 있는 차의 종류(도로교통법시행규칙 별표 13의6)

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