2001다62312

손해배상(기) [대법원 2002. 5. 10., 선고, 2001다62312, 판결]

【판시사항】

[1] 구 품질경영촉진법상 품질보증체제 인증기관에 대한 지도·감독기관이 그 인증기관 업무의 지도·감독에 관한 권한 범위 내의 업무수행을 하는 경우, 불법행위의 성립 여부(소극) [2] 이른바 편의(공익, 합목적)재량의 경우에 있어서의 처분이 재량권남용에 해당하는 경우, 그 처분에 관여한 공무원의 직무상 과실 유무의 판단 기준

【판결요지】

[1] 구 품질경영촉진법(2000. 12. 29. 법률 제6315호 품질경영및공산품안전관리법으로 전문 개정되기 전의 것) 제6조, 제27조, 같은법시행령(2001. 6. 30. 대통령령 제17281호 품질경영및공산품안전관리법시행령으로 전문 개정되기 전의 것) 제31조 제2항 제1호에 의하여 사단법인 한국품질환경인정협회가 인증기관의 업무에 관한 지도·감독을 할 수 있으므로 그 권한범위에 속하는 한 이에 관한 행위를 함에 있어서 그 행위의 유형별로 따로이 법령상 명문의 근거규정을 필요로 한다고 볼 수는 없고, 산업자원부장관이 인증기관에 대하여 한 업무정지처분에 대하여 법원의 집행정지결정이 있을 가능성이 있었다는 이유만으로 사단법인 한국품질환경인정협회가 인증기관 업무의 지도·감독에 관한 권한범위 내의 업무수행을 하는 것이 곧바로 과실에 의한 불법행위를 구성한다고 볼 수 없다.

[2] 행정법규가 행정청으로서 지켜야 할 일정한 준칙을 규정함에 불과하고 그 범위 안에서 행정청의 재량에 일임하여 그 법규가 정하는 행정목적의 달성을 위하여 객관적으로 구체적 타당성에 적합하도록 하는 이른바 편의재량(공익재량, 합목적재량)의 경우에는 공익상의 필요, 합목적성의 여부는 행정청의 자유재량에 따라 결정하고 그에 적합하다고 인정되는 처분을 선택하는 것이므로, 그 경우에 한 처분에 있어 관계공무원이 공익성, 합목적성의 인정·판단을 잘못하여 그 재량권의 범위를 넘어선 행정행위를 한 경우가 있다 하더라도 공익성 및 합목적성의 적절 여부의 판단 기준은 구체적 사안에 따라 각각 동일하다 할 수 없을 뿐만 아니라, 구체적인 경우 어느 행정처분을 할 것인가에 관하여 행정청 내부에 일응의 기준을 정해 둔 경우 그 기준에 따른 행정처분을 하였다면 이에 관여한 공무원에게 그 직무상의 과실이 있다고 할 수 없다.

【참조조문】

[1] 구 품질경영촉진법(2000. 12. 29. 법률 제6315호 품질경영및공산품안전관리법으로 전문 개정되기 전의 것) 제6조(현행 품질경영및공산품안전관리법 제7조 참조) ,

제27조(현행 품질경영및공산품안전관리법 제19조 참조) ,

구 품질경영촉진법시행령(2001. 6. 30. 대통령령 제17281호 품질경영및공산품안전관리법시행령으로 전문 개정되기 전의 것) 제31조 제2항 제1호(현행 품질경영및공산품안전관리법시행령 제13조 참조)

[2] 국가배상법 제2조

【참조판례】

[2] 대법원 1984. 7. 24. 선고 84다카597 판결(공1984, 1434), 대법원 1994. 11. 8. 선고 94다26141 판결(공1994하, 3244)

【전문】

【원고,상고인】 한국인증원 주식회사

【피고,피상고인】 대한민국 외 1인 (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 박규석 외 1인)

【원심판결】 서울고법 200 1. 8. 29. 선고 2001나12937 판결

【주문】 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】

상고이유를 본다. 1. 원심이 인정한 사실 원심판결은 그 채용 증거들을 종합하여 다음과 같은 사실을 인정하고 있다.

가. 구 품질경영촉진법(2000. 12. 29. 법률 제6315호 품질경영및공산품안전관리법으로 전문 개정되기 전의 것) 제6조, 제27조, 동법시행령 제31조 제2항 제1호에 의하여 사단법인 한국품질환경인정협회(Korea Accreditation Board, 영문표기 약자는 'KAB', 이하 '인정협회'라 한다)의 장(長)이 피고 대한민국의 산업자원부장관으로부터 인증기관 지정 및 지도·감독에 관한 권한을 위탁받았는데, 원고(종전 상호는 '한국경영인증원 주식회사'이었다)는 인정협회의 장(長)으로부터 1997. 12. 26. 품질보증체제 인증기관으로 지정받아 품질보증체제 인증업무를 수행하여 왔다.

나. 피고 김승연은 1995. 11. 27. 이래 인정협회의 대표권 있는 유일한 이사로서 인정협회의 장(長)이다.

다. 인정협회는 1998. 9. 9. 및 같은 달 18. 위 품질경영촉진법 제7조 제2호 및 품질보증체제인증제도운영요령(1998. 8. 14. 산업자원부 고시 1998-78호) [별표 3] 6.6[표]에 의하여 원고에 대하여 특별사후관리심사를 실시한 결과, 원고가 아래와 같은 사항을 위반하였다는 이유로 1998. 9. 28. 산업자원부장관에게 원고에 대한 3개월 이내의 업무정지처분을 요청하였다. (1) 인증기관으로서의 공정성과 독립성이 보장되지 않고 있다. (2) 자금부족으로 인증업무 수행에 중대한 지장을 초래하고 있다. (3) 자문기관과 연계된 사업경영으로 인증기관으로서의 공정성이 결여된다.

라. 이에 대하여 산업자원부장관은 1998. 12. 11. 원고에 대하여 업무정지처분을 하는 대신, 인정협회에게 위 (1)항의 사유에 대하여는 시정명령을 하도록 하고, 위 (2)항의 사유에 대하여는 인정협회의 지도·감독에 의하여 개선하도록 하며, 위 (3)항의 사유에 대하여는 다른 인증기관도 유사한 사정이 있으므로 형평을 고려하여 모든 인증기관에 대한 사후관리 결과를 종합 검토하여 일괄 처리하도록 조치하였다.

마. 한편, 인정협회는 1998. 12. 17.과 같은 달 18. 원고에 대한 1998년도 정기사후관리심사를 한 결과, 아래의 사유와 같은 위반행위가 있음을 이유로 1998. 12. 30. 산업자원부장관에게 업무정지처분을 요청하였다. 이에 산업자원부장관은 원고의 위반행위인 심의기록 허위 작성, 심사기록 허위 작성, 선임심사원 미확보 등의 사유에 대하여 위 품질경영촉진법 제6조 제5항, 제7조 제2호, 같은법시행령 제13조, 위 운영요령 제4조 [별표 3]의 6.3[표] 중 업무정지 처분기준 제10호 및 제11호를 적용하여, 1999. 1. 20. 원고에 대하여 같은 달 25.부터 같은 해 4. 24.까지 3개월 동안 품질보증체제 인증업무정지를 명하는 처분을 하였다.

바. 원고가 위 처분사유에 나타난 상태에 처하게 된 것은 원고의 심사원 6명을 포함한 총 7명이 원고의 구조조정에 불만을 품고 1998. 10. 말경부터 집단으로 사직한 다음 한국산업인증원 주식회사를 설립하였기 때문에 심사인력의 부족 등으로 인한 것이다.

사. 산업자원부장관은 1999. 1. 25. 위 업무정지처분을 품질경영촉진법시행령 제13조의 규정에 의하여 산업자원부공고 제1999-23호로써 관보에 게재하였다.

아. 한편, 인정협회는 같은 날 한국품질인증센터 등 19개의 인증기관에 위 업무정지처분 사실을 통보하면서 향후 동일 사안이 재발되지 않도록 유의하여 달라고 당부함과 아울러 피씨(PC)통신 유니텔의 KAB 속보란에 위 업무정지처분 사실을 게시하였다.

자. 또한, 인정협회는 1999. 1. 25. 태평양지역 인정기관 간 다자간 상호인정협정(PAC MLA, 이하 '상호인정협정'이라 한다) 집행간사국인 호주국의 인정기관에 원고에 대한 업무정지처분 사실을 통보하였다.

차. 인정협회에서 발행하는 KAB Newsline 1999년 2월호(제26호)에 원고에 대한 업무정지처분 사실이 기사화되었는데, 그 내용은 인정협회가 1999. 7.로 예정되어 있는 상호인정협정 가입을 앞두고 1999. 3.부터 국내 인증기관 20곳에 대하여 강도 높은 사후관리를 실시하기로 하였고, 원고에 대한 업무정지처분이 그 일례라는 것이다.

카. 원고는 산업자원부장관을 상대로 서울행정법원 99구3026호로 위 업무정지처분 취소청구의 소를 제기하는 한편, 위 법원 99아74호로 위 업무정지처분의 집행정지신청을 하였는바, 이에 위 법원은 1999. 2. 8. 위 업무정지처분의 집행을 본안사건의 판결 선고시까지 정지한다는 결정을 하고, 이어 2000. 5. 4. 위 업무정지처분의 사유는 모두 인정되나 그 경위에 참작할 점이 있거나 위반의 정도가 중하지 않으므로 위 업무정지처분은 재량권의 남용에 해당한다는 이유로 이를 취소한다는 판결을 선고하였으며, 위 판결은 그 무렵 그대로 확정되었다.

2. 상고이유 제1점에 대하여 원심은, 위 인정 사실을 바탕으로 "위 특별사후관리심사 결과에 따라 원고에 대하여 3개월 업무정지처분이 있을지 여부가 확정되지 않았으므로 인증기관 지정심사 및 사후관리심사 업무를 담당한 인정협회의 장(長)인 피고 김승연으로서는 위 특별사후관리심사과정에서 얻은 영업관련 비밀 및 기밀을 직접 누설하지 말아야 할 뿐 아니라 그 업무를 담당한 직원들로 하여금 이를 누설하지 않도록 지휘·감독할 의무가 있었음에도 이를 게을리하여 원고에 대하여 3개월간의 업무정지처분이 있을 것이라는 허위사실을 관련 업계에 유포하거나 유포되게 하였다."는 원고의 주장에 대하여 피고 김승연이나 그 직원들이 허위사실을 유포하였다는 점에 관하여 갑 제17, 18호증, 갑 제25호증의 각 기재와 제1심 증인 이봉주, 유영식, 증인 백운태의 각 증언만으로는 원고 내부사정 등에 비추어 이를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없다고 판단하였다. 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 인정 및 판단은 수긍이 되고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 채증법칙을 위반하여 사실을 오인한 위법이 있다 할 수 없다.

3. 상고이유 제2점에 대하여 원심은, "위 정기사후관리심사 결과에 따른 산업자원부장관의 원고에 대한 업무정지처분은 그 집행정지 및 취소의 가능성이 있었으므로 피고 김승연으로서는 이를 공고하거나 불특정 다수인에게 공개·유포하지 말아야 할 의무가 있었음에도 이에 위반하여 법령상의 근거도 없이 한국품질인증센터 등 19개 인증기관 및 호주국의 인정기관에 이를 통보하고 아울러 피씨(PC)통신 유니텔의 KAB 속보란에 게시하고 인정협회의 홍보지인 KAB Newsline에 이를 게재하였다."는 원고의 주장에 대하여 인정협회가 피씨통신 유니텔의 KAB 속보란에 원고에 대한 업무정지처분 사실을 게시하고 국내의 19개 관련단체에 이를 통보함과 아울러 호주국의 인정기관에도 통보하였으며, KAB Newsline에 위 사실을 게재한 사실은 앞서 본 바와 같으나, 한편 산업자원부장관이 관보에 원고에 대한 업무정지처분 사실을 게재한 것은 위 품질경영촉진법시행령 제13조 제2항의 "산업자원부장관은 인증기관에 대하여 업무의 정지를 명하였을 때에는 지체 없이 이를 공고하여야 한다."는 규정에 따른 것이고, 인정협회의 장(長)인 피고 김승연은 위 품질경영촉진법 제27조, 동법시행령 제31조 제2항에 의하여 인증기관의 지정 및 업무에 관한 지도·감독을 할 수 있으므로, 인정협회에서 위 업무정지처분 사실을 피씨통신 유니텔의 KAB 속보란에 게시하고 국내의 19개 관련단체에 통보한 것은 앞서 본 통보내용에 비추어 볼 때 이미 공고된 위 업무정지처분 사실을 산하 인증기관 등에게 알리면서 향후 동일 사안이 재발되지 않도록 유의하여 달라고 당부하기 위한 것으로서 인증기관의 업무에 관한 지도·감독 권한 내의 행위라고 보여지고, 또한 을 제1 내지 5호증의 각 기재와 제1심 증인 김용호의 증언에 변론의 전취지를 더하여 보면, 상호인정협정에는 인증기관의 지위, 인정제도 운영이나 인정프로그램과 관련하여 중대한 변경이 취해지는 경우나 취해질 경우 가능한 신속히 다른 모든 참여 기관들에게 이를 통보하여야 한다고 되어 있는 사실 및 인정협회가 상호인정협정에 가입하기 위하여는 전제조건으로 상호인정협정의 준수 여부가 가입심사의 대상이 되고 있고, 이에 인정협회는 상호인정협정의 규정에 따라 원고에 대한 업무정지처분 사실을 상호인정협정의 집행간사국인 호주국의 인정기관에 통지하였고, 그 후 위 업무정지처분의 집행정지결정이 있자 인정협회는 곧바로 1999. 2. 12. 집행정지결정 사실과 아울러 원고가 위 업무정지처분에 대하여 소를 제기한 결과 그 인증업무를 계속한다는 내용을 호주국의 인정기관에 통보한 사실, 인정협회의 KAB Newsline 1999년 2월호에는 원고에 대한 업무정지처분 사실만이 아니라 위 집행정지결정이 내려진 사실도 함께 기사화되어 있고, 그 내용에 의하면, 원고는 본안소송이 확정될 때까지는 그 인증업무를 계속할 수 있다고 되어 있는 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정 사실에 의하면, 피고 김승연이 대표로 있는 인정협회에서 법령에 의하여 이미 정당하게 공고된 원고에 대한 업무정지처분 사실을 통신에 게재하고 관련단체 등에 통지한 것은 그 권한 범위 내의 행위로써 위법하다고 볼 수는 없다고 판단하였다. 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 인정 및 판단은 수긍이 되고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 채증법칙을 위반하여 사실을 오인하거나 법리를 오해한 위법이 있다 할 수 없다. 그리고 법령에 의하여 인정협회가 인증기관의 업무에 관한 지도·감독을 할 수 있으므로 그 권한 범위에 속하는 한 이에 관한 행위를 함에 있어서 그 행위의 유형별로 따로이 법령상 명문의 근거 규정을 필요로 한다고 볼 수는 없고, 업무정지처분에 대하여 집행정지결정이 있을 가능성이 있었다는 이유만으로 인정협회가 인증기관 업무의 지도·감독에 관한 권한 범위 내의 업무수행을 하는 것이 곧바로 과실에 의한 불법행위를 구성한다고 볼 수 없으며, 원심의 판시는 이러한 취지까지 포함하여 원고의 주장을 배척한 것으로 보이므로 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 판단유탈의 위법이 있다 할 수 없다.

4. 상고이유 제3점에 대하여 원심은, "1999. 2. 8. 위 업무정지처분에 대한 서울행정법원의 집행정지결정이 있었으므로 피고 김승연으로서는 원고가 곧 정상적인 업무를 할 수 있을 것이라는 등으로 그 내용을 추가로 공고, 홍보, 통지하고 또한 위 업무정지처분에 대한 위 게시내용을 취소할 의무가 있었음에도 이를 게을리하여 원고의 인증기관으로서의 대외적인 위신과 신뢰가 추락되게 하는 위법행위를 저질렀다."는 원고의 주장에 대하여 피고 김승연이 대표로 있는 인정협회에게 위 집행정지 사실을 동일한 방법으로 적극적으로 공고, 홍보, 통지하여야 할 의무가 있었다고 볼 근거가 없을 뿐만 아니라, 인정협회에서 피씨통신 유니텔의 KAB 속보란에 게재되어 있는 위 업무정지처분 사실을 집행정지결정 이후 곧바로 삭제하지 않았다고 하여도 위 업무정지처분이 완전히 취소되지 않은 상태에 있었던 점을 감안하면 이를 위법하다고 볼 수 없고, 또한 인정협회는 앞서 본 바와 같이 원고에 대한 집행정지결정 사실을 호주국의 인정기관에 통보하고 위 KAB Newsline 1999년 2월호에 이를 기사화하여 게재하는 방법으로 위 집행정지 사실을 관련자들에게 공고한 바 있다고 하여 원고의 위 주장을 배척하였다. 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 인정 및 판단은 수긍이 되고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 집행정지결정의 효력 또는 행위의 위법성 등에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 수 없다. 그리고 원심의 판시는 피고 김승연의 인정협회의 장(長)으로서의 행위를 포함하여 그가 대표로 있는 인정협회의 행위 모두에 관하여 원고의 주장을 배척한 취지로 보이므로, 거기에 행위의 주체에 관한 착오가 있다거나 판단유탈의 위법이 있다고 볼 수 없다.

5. 상고이유 제4점에 대하여 원심은 "피고 대한민국 산하의 산업자원부장관 또는 그 담당공무원은 그 재량권을 남용하여 원고에 대하여 업무정지처분을 내렸고, 피고 김승연은 잘못된 사실을 보고하여 위 처분이 내려지게 유도한 과실이 있으므로, 피고들은 연대하여 위 처분으로 인하여 원고가 입은 손해를 배상할 책임이 있다."는 원고의 주장에 대하여 원고가 인증위원회 심의기록을 허위작성한 점 및 태성엔지니어링에 대한 심사기록을 허위작성한 점, 선임심사원을 확보하지 아니한 점을 이유로 인정협회의 요청에 따라 산업자원부장관이 원고에게 3개월간의 업무정지처분을 하였고, 그 후 원고가 제기한 행정소송에서 위 업무정지처분의 사유는 인정되나 그 경위에 참작할 점이 있고 위반의 정도가 중하지 않다는 이유로 위 처분이 재량권의 남용에 해당한다고 하여 이를 취소하는 판결이 선고된 사실은 앞서 본 바와 같으나, 앞서 본 근거법령상의 처분기준에 의하면, 산업자원부장관은 위와 같은 사유가 있으면 인증기관에 대하여 3개월 이내의 업무정지처분을 하도록 되어 있으므로, 위 업무정지처분이 재량의 범위를 넘어 위법한 것이라는 이유로 취소되었다고 하여도 산업자원부장관이나 그 담당 공무원이 위 법령의 기준에 따라 위와 같이 업무정지처분을 한 이상 거기에 어떠한 과실이 있었다고 볼 수 없다고 하여 원고의 위 주장을 배척하였다. 행정법규가 행정청으로서 지켜야 할 일정한 준칙을 규정함에 불과하고 그 범위 안에서 행정청의 재량에 일임하여 그 법규가 정하는 행정목적의 달성을 위하여 객관적으로 구체적 타당성에 적합하도록 하는 이른바 편의재량(공익재량, 합목적재량)의 경우에는 공익상의 필요, 합목적성의 여부는 행정청의 자유재량에 따라 결정하고 그에 적합하다고 인정되는 처분을 선택하는 것이므로, 그 경우에 한 처분에 있어 관계공무원이 공익성, 합목적성의 인정·판단을 잘못하여 그 재량권의 범위를 넘어선 행정행위를 한 경우가 있다 하더라도 공익성 및 합목적성의 적절 여부의 판단 기준은 구체적 사안에 따라 각각 동일하다 할 수 없을 뿐만 아니라, 구체적인 경우 어느 행정처분을 할 것인가에 관하여 행정청 내부에 일응의 기준을 정해 둔 경우 그 기준에 따른 행정처분을 하였다면 이에 관여한 공무원에게 그 직무상의 과실이 있다고 할 수 없다(대법원 1984. 7. 24. 선고 84다카597 판결 참조). 위와 같은 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 인정 및 판단은 수긍이 되고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 손해배상책임에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 수 없다. 상고이유에서 들고 있는 판례는 사안과 취지를 달리하는 것으로서 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.

6. 결 론 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이규홍(재판장) 송진훈 변재승(주심) 윤재식