2000두3337

영업허가취소처분취소 [대법원 2001. 4. 13., 선고, 2000두3337, 판결] 【판시사항】 [1] 청문절차를 결여한 구 공중위생법상의 유기장업허가취소처분의 적법 여부(한정 소극) [2] 침해적 행정처분을 할 경우 청문을 실시하지 않을 수 있는 사유인 행정절차법 제21조 제4항 제3호 소정의 '의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는지 여부'의 판단 기준 및 행정처분의 상대방에 대한 청문통지서가 반송되었다거나, 행정처분의 상대방이 청문일시에 불출석하였다는 이유로 청문을 실시하지 아니하고 한 침해적 행정처분의 적법 여부(소극) [3] 구 공중위생법상 유기장업허가취소처분을 함에 있어서 두 차례에 걸쳐 발송한 청문통지서가 모두 반송되어 온 경우, 행정절차법 제21조 제4항 제3호에 정한 청문을 실시하지 않아도 되는 예외 사유에 해당한다고 단정하여 당사자가 청문일시에 불출석하였다는 이유로 청문을 거치지 않고 이루어진 위 처분이 위법하지 않다고 판단한 원심판결을 파기한 사례

【판결요지】 [1] 구 공중위생법(1999. 2. 8. 법률 제5839호 공중위생관리법 부칙 제2조로 폐지) 제24조 제1호, 행정절차법 제22조 제1항 제1호, 제4항, 제21조 제4항 및 제28조, 제31조, 제34조, 제35조의 각 규정을 종합하면, 행정청이 유기장업허가를 취소하기 위하여는 청문을 실시하여야 하고, 다만 행정절차법 제22조 제4항, 제21조 제4항에서 정한 예외 사유에 해당하는 경우에는 청문을 실시하지 아니할 수 있으며, 행정청이 선정한 청문주재자는 청문을 주재하고, 당사자 등의 출석 여부, 진술의 요지 및 제출된 증거, 청문주재자의 의견 등을 기재한 청문조서를 작성하여 청문을 마친 후 지체 없이 청문조서 등을 행정청에 제출하며, 행정청은 제출받은 청문조서 등을 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문결과를 적극 반영하여 행정처분을 하여야 하는바, 이러한 청문절차에 관한 각 규정과 행정처분의 사유에 대하여 당해 영업자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정 가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 청문제도의 취지에 비추어 볼 때, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 즈음하여 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 하고, 그 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소 사유에 해당한다. [2] 행정절차법 제21조 제4항 제3호는 침해적 행정처분을 할 경우 청문을 실시하지 않을 수 있는 사유로서 "당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우"를 규정하고 있으나, 여기에서 말하는 '의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는지 여부'는 당해 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하는 것이지, 청문통지서의 반송 여부, 청문통지의 방법 등에 의하여 판단할 것은 아니며, 또한 행정처분의 상대방이 통지된 청문일시에 불출석하였다는 이유만으로 행정청이 관계 법령상 그 실시가 요구되는 청문을 실시하지 아니한 채 침해적 행정처분을 할 수는 없을 것이므로, 행정처분의 상대방에 대한 청문통지서가 반송되었다거나, 행정처분의 상대방이 청문일시에 불출석하였다는 이유로 청문을 실시하지 아니하고 한 침해적 행정처분은 위법하다. [3] 구 공중위생법(1999. 2. 8. 법률 제5839호 공중위생관리법 부칙 제2조로 폐지)상 유기장업허가취소처분을 함에 있어서 두 차례에 걸쳐 발송한 청문통지서가 모두 반송되어 온 경우, 행정절차법 제21조 제4항 제3호에 정한 청문을 실시하지 않아도 되는 예외 사유에 해당한다고 단정하여 당사자가 청문일시에 불출석하였다는 이유로 청문을 거치지 않고 이루어진 위 처분이 위법하지 않다고 판단한 원심판결을 파기한 사례.

【참조조문】

[1]

구 공중위생법(1999. 2. 8. 법률 제5839호 공중위생관리법 부칙 제2조로 폐지) 제23조 제1항(현행 공중위생관리법 제11조 제1항 참조) ,

제24조 제1호(현행 공중위생관리법 제12조 참조) ,

행정절차법 제21조 제1항 ,

제4항 ,

제22조 제1항 제1호 ,

제4항 ,

제28조 ,

제31조 ,

제34조 ,

제35조 ,

행정소송법 제1조[행정처분일반] ,

제19조

[2]

행정절차법 제21조 제1항 ,

제4항 제3호 ,

행정소송법 제1조[행정처분일반] ,

제19조

[3]

구 공중위생법(1999. 2. 8. 법률 제5839호 공중위생관리법 부칙 제2조로 폐지) 제23조 제1항(현행 공중위생관리법 제11조 제1항 참조) ,

제24조 제1호(현행 공중위생관리법 제12조 참조) ,

행정절차법 제21조 제1항 ,

제4항 제3호 ,

제22조 제1항 제1호 ,

제4항 ,

행정소송법 제1조[행정처분일반] ,

제19조

【참조판례】

[1]

대법원 1983. 6. 14. 선고 83누14 판결(공1983, 1100),

대법원 1991. 7. 9. 선고 91누971 판결(공1991, 2167),

대법원 1992. 2. 11. 선고 91누11575 판결(공1992, 1040),

대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결(공2001상, 56)

【전문】 【원고,상고인】 【피고,피상고인】 서울특별시 종로구청장

【원심판결】 서울고법 2000. 4. 12. 선고 99누11099 판결

【주문】 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이유】 상고이유를 본다. 1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 원고가 유기장업을 운영하면서 손님에게 유기기구를 이용하여 사행행위를 하게 하였고, 이에 관하여 피고가 1998년 12월경 원고에 대하여 그 주소지 및 유기장업소로 두 차례에 걸쳐 청문통지서를 발송하였으나 수취인 부재 및 수취인 미거주를 이유로 청문통지서가 모두 반송되어 오자, 같은 해 12월 28일 행정절차법 제14조 제4항의 규정에 따라 청문통지(예정된 청문일시 : 1999. 1. 21. 11:00)를 공고하였고, 원고가 그 청문일시에 출석하지 아니하자, 피고는 청문을 실시하지 않은 채 1999. 1. 25. 원고에 대하여 유기장업허가를 취소하는 이 사건 처분을 한 사실을 인정한 다음, 원고에 대한 청문 통지서가 두 차례에 걸쳐 반송되어 온 것은 피고가 청문을 실시하지 않아도 되는 행정절차법 제21조 제4항 제3호의 사유에 해당하고, 따라서 피고가 청문을 거치지 않고 한 이 사건 처분이 위법하지 않다고 판단하였다.

2. 구 공중위생법(1999. 2. 8. 법률 제5839호 공중위생관리법의 제정으로 폐지되기 전의 것) 제24조 제1호, 행정절차법 제22조 제1항 제1호, 제4항, 제21조 제4항 및 제28조, 제31조, 제34조, 제35조의 각 규정을 종합하면, 행정청이 유기장업허가를 취소하기 위하여는 청문을 실시하여야 하고, 다만 행정절차법 제22조 제4항, 제21조 제4항에서 정한 예외 사유에 해당하는 경우에는 청문을 실시하지 아니할 수 있으며, 행정청이 선정한 청문주재자는 청문을 주재하고, 당사자 등의 출석 여부, 진술의 요지 및 제출된 증거, 청문주재자의 의견 등을 기재한 청문조서를 작성하여 청문을 마친 후 지체 없이 청문조서 등을 행정청에 제출하며, 행정청은 제출받은 청문조서 등을 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문결과를 적극 반영하여 행정처분을 하여야 하는바, 이러한 청문절차에 관한 각 규정과 행정처분의 사유에 대하여 당해 영업자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정 가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 청문제도의 취지에 비추어 볼 때, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 즈음하여 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 하고, 그 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소 사유에 해당한다고 보아야 할 것이다(대법원 1983. 6. 14. 선고 83누14 판결, 1991. 7. 9. 선고 91누971 판결, 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조). 그리고 행정절차법 제21조 제4항 제3호는 침해적 행정처분을 할 경우 청문을 실시하지 않을 수 있는 사유로서 "당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우"를 규정하고 있으나, 여기에서 말하는 '의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는지 여부'는 당해 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하는 것이지, 청문통지서의 반송 여부, 청문통지의 방법 등에 의하여 판단할 것은 아니며, 또한 행정처분의 상대방이 통지된 청문일시에 불출석하였다는 이유만으로 행정청이 관계 법령상 그 실시가 요구되는 청문을 실시하지 아니한 채 침해적 행정처분을 할 수는 없을 것이므로, 행정처분의 상대방에 대한 청문통지서가 반송되었다거나, 행정처분의 상대방이 청문일시에 불출석하였다는 이유로 청문을 실시하지 아니하고 한 침해적 행정처분은 위법하다고 하지 않을 수 없다. 그럼에도 불구하고, 원심은 두 차례에 걸쳐 발송한 청문통지서가 모두 반송되어 온 것이 행정절차법 제21조 제4항 제3호에 정한 청문을 실시하지 않아도 되는 예외 사유에 해당한다고 단정하여, 원고가 청문일시에 불출석하였다는 이유로 청문을 거치지 않고 이루어진 이 사건 처분이 위법하지 아니하다고 판단하고 말았으니, 여기에는 청문절차에 관한 법리를 오해한 위법이 있고, 이는 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다. 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유 있다.

3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이규홍(재판장) 송진훈(주심) 윤재식 손지열