글로벌 세계 대백과사전/통상·산업/산업의 경영형태/공기업의 경영형태/공기업과 정부부처의 관계

공기업과 정부부처의 관계〔개설〕

公企業－政府部處－關係〔槪說〕

공기업과 정부부처와의 관계는 한 마디로 통제의 정도를 기준으로 생각할 수 있다. 공기업 경영상의 근본 문제는 어떻게 하면 경영의 자주성(managerial independence)과 책임성(public accountability)를 조화시킴으로써 '능률'과 '통제'를 효율성 있게 운영하느냐 하는 데 있다. 일부 학자들은 공기업의 '민주적 통제'와 '능률'의 문제를 '공공성'과 '기업성'이라는 말로 표현하고 있다.

우리의 경우는 정부기업이라고 부르는, 정부 부처의 형태를 지닌 공기업과 정부투자기관이라고 불리는 주식회사 및 공기업으로 구분해 생각할 필요가 있다.

정부기업의 종류는 이른바 민주적 통제나 공공성은 그리 문제될 것이 없고 능률과 기업성이 중시되는 데 반해, 정부투자기관에 있어서는 능률 및 기업성을 최대한으로 보장하는 범위에서 민주적 통제 내지는 공공성을 살리는 것이 과제인 것이다. 따라서 통제의 문제는 주로 주식회사의 형태인 공기업과 공사의 형태를 지닌 공기업에 대해 어떤 형태의 통제를, 어느 정도 가할 것인가 하는 문제로 요약된다 하겠다.

영국의 경우, 방송공사·중앙전력위원회·런던여객운수 위원회 등 2차대전 전에 설치된 공기업은 공사의 형태를 취했고 정부의 통제는 거의 받지 않았다. 그러나 대전 후 노동당에 의해 대규모의 국유화가 이루어지자, 공기업이 잇달아 신설되고 정부의 공기업에 대한 통제도 강화 되었다. 즉 주무장관(主務長官)은 공기업의 이사진을 임명하고 국가 이익상 영향이 있다고 인정되는 사항에 관해서는 일반적인 성격의 지시를 내릴 수 있게 조처했다.

또한 정부의 보조를 받는 경우는 재무성의 재정통제를 받고 그 밖의 공기업은 재정통제는 받지 않되 자본적 지출(資本的支出)에 대해서는 재무성의 사정과 승인을 받도록 했다. 미국의 경우도 1935년 경부터는 종전의 자주성 일변도의 경향이 수정되어 주로 공사형태의 공기업들은 일반관리비에 관한 예산요구를 해마다 예산국(豫算局)에 제출하게 되었고, 1942년 이후 이러한 조처는 대부분의 공기업들에 적용하게 되었다. 인사 면에 있어서도 TVA를 제외한 대다수의 공기업이 연방인사위원회의 관할하에 들게 되었고, 1945년에 이르러서는 공사통제법(公社統制法)에 의해 공기업에 대한 미연방 정부의 통제는 마침내 최대한으로 강화되기에 이르렀다.

공기업에 대한 통제의 유형

公企業－統制－類型

학자에 따라서는 (1) 입법부에 의한 통제, (2) 주무장관에 의한 통제, (3) 국고장관(國庫長官)에 의한 통제로 구분하는 사람과 (1) 조직 및 인사에 관한 통제, (2) 예산회계(회계규정)에 관한 통제, (3) 업무에 관한 통제로 분류하는 사람도 있으나, 여기서는 핸슨(A. H. Hanson)의 분류에 따라 (1) 주무장관에 의한 통제, (2) 재정상 통제, (3) 입법부에 의한 통제로 나누고 있다. 한국의 경우 인사·재정·사무전반에 걸쳐 경제기획원장관·재무부 장관·감사원·주무부장관에 의한 통제·감독형태를 취하고 있다.

주무부장관에 의한 통제

主務部長官－統制

주무부장관이 공기업에 대해 어떠한 형태로 어느 정도의 통제를 가하느냐 하는 문제는 무엇보다도 그 나라 정부의 경제계획에 임하는 자세에 달려 있다. 제2차대전 후의 각국 경제계획을 유형화한다면 (1) 공산권 각국의 경제계획, (2) 기본적으로는 자유기업체제에 입각해서 가격 메커니즘 작용을 기초로 하는 시장경제체제(市場經濟體制)를 취하는 나라의 경제계획 및 (3) 혼합형(混合型) 경제체제 국가의 경제계획으로 분류할 수 있다. 그런데 (2)의 유형에 속하는 나라보다는 (3)의 유형에 속하는 나라가 (3)의 유형에 속하는 나라보다는 (1)의 유형에 속하는 나라가 공기업에 대한 통제를 강화하고 있다. 또한 같은 나라에 있어서도 경제계획을 지닐 때와 지니지 않을 때에 있어서 통제제도(統制制度)는 달라진다.

영국에서는 공기업에 대한 주무부장관의 통제를 ① 임명권(p­ower of appointment), ② 보고징수권(power to obtain infor­mation), ③ 다액(多額)의 자본적 지출이 따르는 조직 개편에 대한 승인권(power to control development), ④ 규정제정권(po­wer to make regulation), ⑤ 지시권(power of direction)으로 분류하고 있다.

조직·인사에 관한 통제

組織·人事－統制

먼저 주무부장관에 의한 공기업 임원의 임명이다. 영국에서는 임원의 임기나 근무조건이 명문화되어 있지 않으므로 주무부장관은 그들의 임명뿐만 아니라 임기와 보수 등을 정하는 데 대체로 5년 임기가 관례이다. 임원의 임명 외에 조직 및 인사에 관한 통제에 해당되는 것으로서 영국에서는 다액의 자본적 지출이 따르는 조직 개편에 관한 주무부장관의 승인권 등을 들 수 있다.

한국의 경우 '정부투자기관 관리기본법'에 의하면 동법의 적용대상인 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체(한국방송공사 제외)의 임원은 이사장·사장·이사·감사로 이사장과 사장은 주무부장관의 제청에 의해 대통령이 임면하고 감사는 재정경제원장관과 협의하여 주무부장관의 제청으로 대통령이 임면한다고 규정되어 있다. 이사는 당연직과 임명직으로 나뉘는데 당연직 이사를 제외한 임명직 이사는 이사장의 제청으로 주무부장관이 임명한다. 투자기관의 직원은 정관이 정하는 바에 따라 사장이 임면하는 직원에 관한 사항이 정관의 절대적 기재사항이고 정관은 주무부장관의 인가를 받아야 하므로 사실상 주무부장관의 통제력 범위에 있다고 할 수 있다.

업무에 관한 통제

業務－統制

영국의 경우는 전술한 바 있거니와 일본에서는 공기업에 대해 주무부장관, 즉 '대신(大臣)'이 일반적 감독권을 행사하는 것이 원칙이다. 한국의 경우 정부투자기관은 정부투자기관 경영평가위원회의 규범적 지도·평가 아래 예산·결산·업무 및 회계·감사는 재정경제원장관·주무부장관·감사원에 의한 개별적·협의적 감독을 받는다. 책임경영체제와 자율적 경영의 보장으로 주무부장관은 투자기관의 업무를 주관하는 중앙행정기관의 장으로서의 일반적 감독권과 각급 감독기관의 지도·평가결과에 의한 시정조치요구에 대한 집행권을 전부 또는 부분적으로 가질 뿐이다.

재정상의 통제

財政上－統制

재정상의 통제는 (1) 예산의 편성·의결과정에 있어서의 통제, (2) 예산의 집행과정에 있어서의 통제, (3) 회계감사를 통한 통제, (4) 기타 재정상의 통제로 나누어 생각할 수가있다.

예산의 편성·의결과정에 있어서의 통제

豫算－編成·議決過程－統制

이는 영국을 제외한 각국의 통례로 되어 있다. 먼저 미국의 경우를 보면 전술한 바와 같이 행정명령에 의해 대다수 공기업은 그 일반관리비에 관한 예산요구서를 매년 예산국에 제출하여 그 사정을 받아야 한다. 또한 1945년의 공사통제법에 따라 모든 전액투자회사는 기업회계식 예산을 제출, 사정 후 대통령의 승인을 얻어 국회에 제출하게 된다.

일본 역시 공기업은 정부관계기관이라 해서 그 예산은 국회의 의결을 거쳐야 비로소 확정된다. 일본의 정부관계기관이란 국유철도·전신전화공사·전매공사의 3개 공사를 포함한다. 즉 매 사업연도의 예산안을 작성하고 이에 당해 사업연도의 사업계획·자금계획 기타 예산상 참고사항을 첨부하여 주무장관에게 제출한다. 주무장관은 이를 가지고 대장상과 협의·조정한 다음, 각의(閣議)에 상정한다. 다른 정부관계기관은 예산안과 관계서류를 주무장관을 경유하거나 또는 직접 대장상에게 제출하며, 대장상은 단독으로 이를 조정 후 각의의 의결을 얻는다. 이는 다시 국회에 제출되어 심의되고 의결·확정된다.

한국의 경우에는 정부투자기관 경영평가위원회에서 의결된 다음 회계연도의 예산편성에 관한 공통지침을 경제기획원장관이 매년 10월 31일까지 각 투자기관의 사장에게 통보하고 투자기관의 사장이 경영목표와 공통지침에 따라 다음 회계연도의 예산을 당해 회계연도 개시 전까지 편성·확정하게 된다. 투자기관의 예산은 예산총칙·추정손익계산서·추정대차대조표 및 자금계산서로 구성되는데 투자기관의 사장이 편성한 예산은 이사회의 의결로 확정된다. 예산이 확정된 후 발생한 경영목표의 변동 기타 불가피한 사유로 인하여 예산을 변경하는 경우에도 그 절차는 같다. 예산이 확정되거나 변경된 때에는 투자기관의 사장이 지체없이 그 내용을 재정경제원장관·주무부장관 및 감사원에 보고해야 한다. 정부투자기관은 '정부투자기관관리기본법'이 정하는 바에 의하여 준예산을 편성·운용할 수 있다.

예산집행과정에 있어서의 통제

豫算執行過程－統制

정부투자기관의 사장은 예산이 확정된 때에는 지체없이 이사회의 의결을 거쳐 당해연도의 예산에 따른 운영계획을 수립해야 하고 수립된 당해연도의 운영계획을 예산확정 후 2월 이내에 재정경제원장관 및 주무부장관에게 제출하도록 되어 있다. 결산은 매회계연도 종료 후 2월 이내에 투자기관의 사장이 전회계연도의 결산서를 재정경제원장관에게 제출하여 승인을 얻어 확정하는데, 주주총회·출자자총회가 있는 투자기관의 경우에는 주주총회 출자자총회에서 결산을 의결·확정한다.

회계감사를 통한 통제

會計監査－統制

영국의 경우는 주무부장관이 지정한 공인회계사(公認會計士)의 감사를 받으며, 그 보고서는 국회에 제출되어 그 평가를 받는다.

미국은 회계감사원(會計監査院)의 상업형 감사(商業型監査)를 받는다. 서독의 경우 역시 회계감사의 최종적인 권한은 회계감사원이 지니나 그 세부적인 부분은 기업경영의 자주성을 존중해서 자체감사기관에 위임하고 있다.

일본의 경우는 회계감사법 규정에 따라 '국가가 2분의 1이상을 출자한 법인의 회계'는 필수적 감사대상이므로 대다수의 정부출자기업이 그 대상이 되나, 정부출자 50% 이하인 법인은 내각의 청구가 있을 때에만 회계검사를 하게 되어 있다.

한국의 경우 '정부투자기관 관리기본법'상 투자기관의 감사는 내부와 외부감사로 구분되어 내부감사는 재정경제원장관이 정하는 바에 따라 투자기관의 감사가 실시한다. 투자기관의 업무와 회계처리에 관한 외부감사는 감사원법이 정하는 바에 따라 감사원이 실시하며, 주무부장관이 필요하다고 인정한 때에는 감사원과 협의하여 외부감사를 실시할 수 있다. 감사원은 주무부장관 또는 조달청장(물품관리에 관한 감사)·한국은행·은행감독원(금융기관인 투자기관 감사)의 장에게 외부감사를 위탁할 수 있다.