글로벌 세계 대백과사전/정치/한국의 정치/한국의 정치제도/대통령·국무회의

대통령

대통령의 지위

大統領－地位

민주주의 국가에 있어서 그 권력구조는 대체로 두 종류로 나누어진다. 하나는 대통령제, 또 하나는 의원내각제이다. 어느 제도에 따르느냐 하는 데에 따라 대통령의 지위는 많이 달라지는데, 전자에 있어서는 대통령이 직접 행정권을 장악하고 내각은 하나의 자문기관(諮問機關)에 불과하게 된다. 그러나 후자에 있어서는 정부가 대통령과 내각과의 2원적 구조를 가지며, 대통령은 국가원수(元首)로서 의례적·형식적 권한만을 가지고 행정권의 실권은 내각이 가진다. 대통령제의 시원지는 미국이다. 이는 권력분립 이론에 기초하여 '분리되고 균형있는 권력의 정부'라고 하는데 기능적으로 동위(同位)관계에 의한 상호의존과 권력담당자의 상호독립에 그 특질이 있다. 대통령제는 미국의 영향을 많이 받은 아시아·아프리카·아메리카 지역 국가들에서 채택되고 있는데 역사적·환경적 인자에 의해서 각기 다른 형태를 나타내고 있다. 대통령제의 전형인 미국의 대통령은 제도상 간선제이나 실질적으로는 직선제와 다름이 없으며 의회에 대하여 책임을 지지 않으므로 따라서 의회해산권은 없고 법률안 거부권은 보유하나 제안권은 없다. 그러나 그 후 파급된 대통령제는 본래의 미국식 대통령제와는 차이(주로 부정적인)를 나타내기 시작했고 특히 개발도상국가·후진지역에서는 대통령의 권력이 다른 모든 국가권력기관에 우월한 신대통령제가 출현하기도 했다(프랑스 드골헌법, 한국의 유신헌법도 이 범주에 속한다). 이와는 다르지만 이원정부제·의원내각제·의회제(회의체)정부 등 각 양의 정부형태에 따라서도 대통령의 지위는 차이가 있다. 이원정부제의 경우는 과거의 경험상 대통령제적인 요소가 짙고 경우에 따라서는 소위 '합헌적 독재자'를 탄생시킬 소지가 많으며 의회제정부에서의 대통령의 지위는 의원내각제에서와 비슷한 위상을 지니는데 일반적으로 의회제정부에서는 국가원수나 대통령을 두지 않는다.

한국 헌법상의 대통령 지위

韓國憲法－大統領地位

제헌(1948년 제정)에서부터 현행헌법(1987년 개정)에 이르기까지 정부형태가 변경될 때마다 대통령의 헌법상의 지위도 변천해 왔다. 현행헌법상의 대통령제는 대통령제의 전형이라고 할 수 있는 미국형과는 거리가 먼 일종의 대통령제의 변형이라고 할 수 있다. 입법권·행정권·사법권을 제도적으로 분립시키고 국회의 신임여부와 관계없이 임기 동안 재직하는 대통령이 국가원수인 동시에 행정부의 수반이 된다는 점에서 기본적으로는 대통령제가 채택되고 있다. 그러나 대통령에 대해서는 미국형에서 볼 수 없는 입법부 및 사법부에 대한 상대적 우월성을 보장하고 있을 뿐만 아니라, 긴급명령권·헌법개정제안권·국민투표 부의권 등 일련의 비상권한도 부여하고 있다. 따라서 현행 헌법에 있어서 대통령은 국가원수로서의 지위와 행정부 수반으로서의 지위를 겸하고 있다. 국가원수로서의 지위는 대외적으로 국가를 대표하는 지위, 국가와 헌법의 수호자로서의 지위, 국가와 헌법의 수호자로서의 지위, 국정의 통합·조정자로서의 지위, 다른 헌법기관 구성자로서의 지위로 세분된다. 행정부 수반으로서의 지위는 행정의 최고지휘권자·최고책임자로서의 지위, 행정부 조직권자로서의 지위, 국무회의의 의장으로서의 지위로 세분된다.

국가원수로서의 지위

國家元首－地位

대통령은 국가의 원수이며 외국에 대하여 국가를 대표한다. 대외적으로 대통령은 조약을 체결·비준하고 외교사절을 신임·접수 또는 파견하며 선전포고와 강화를 하는 권한을 보유하며 대내적으로는 사면권, 영전수여권, 헌법재판소의 장·재판관 임명권, 대법원장·대법관 임명권 등의 권한을 보유한다.

주권 행사기관으로서의 지위

主權行使機關－地位

국민주권주의 국가에서는 주권의 행사기관으로서 주권자인 국민과 그로부터 수권받은 국민대표기관을 예정하게 된다. 환언하면 국가권력의 행사는 '국가기관으로서의 국민', 즉 선거인단에 의해 선출된 국가기관에 의하여 행해지는데 주권 행사기관으로서의 국민대표기관에는 국회·대통령·정부·헌법기관이 있다. 따라서 대통령은 다른 주권 행사기관과 동위의 지위에서 헌법개정안 제안권, 국민투표 부의권, 위헌정당해산제소권 등을 보유한다.

행정부 수반으로서의 지위

行政府首班－地位

행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다고 헌법에 규정되어 있는데, 이는 대통령이 행정권을 가진 정부의 최고 책임자이며 따라서 그 행사는 물론 모든 행정기관을 지휘·감독하는 지위에 있음을 의미한다. 대통령은 이 지위에서 정부기관을 조직하고 국무회의 의장직을 보유하는데, 정부의 수반으로서의 대통령은 입법부·사법부의 장과 병립적 지위에 있다. 국군통수권, 공무원 임면권, 명령제정권, 행정입법권, 행정의 최고 결정권, 법령·정책집행권 등이 행정부의 수반으로서의 지위에서 대통령에게 부여된 권한이다.

국가수호자로서의 지위

國家守護者－地位

대통령은 국가의 독립, 영토의 보전, 국가의 계속성과 헌법을 수호할 의무를 진다. 이 지위에서 대통령은 국가 긴급권을 보유한다. 국가 긴급권이란 전쟁·내란·경제위기·천재지변 등 국가의 안위·존립이나 헌법의 기본질서를 위태롭게 하는 국가비상 사태가 발생했을 경우에 국가의 안전과 헌법질서의 유지를 위하여 발동할 수 있는 비상대권이다. 이 국가긴급권은 성격상 위헌적 조치로 흐를 요소가 있고, 그 제약 수단이 형식에 그칠 우려가 있으며 국가에 따라서는 독재의 수단으로 사용된 예도 있다. 따라서 그 필요성에 대해서는 공히 인식을 같이 하나 그 발동요건·내용·사후통제 등에 관해서는 그 양상만큼이나 논란이 많다. 과거의 부정적인 경험으로 국가긴급권을 배격하는 국가도 있고 헌법에 명문 규정을 설치하는 국가도 있는가 하면 규정을 하지 않는 국가도 있는 등 그 내용·형식은 국가마다 차이가 있다. 한국 헌법의 경우는 헌법에 명문화시키고 있는데 제1공화국에서는 계엄선포권과 긴급명령·긴급재정처분권으로, 제2공화국에서는 계엄선포권과 긴급재정처분권·명령권, 제3공화국에서는 계엄선포권과 긴급경제·재정처분·명령권, 긴급명령권으로 나타났다. 제4공화국에서는 드골 헌법을 모방하여 계엄선포권 외에 긴급조치권이 도입되었는데, 이 제도는 소위 '공화제의 군주'라고 지칭될 만큼 독재적인 요소가 짙었다. 즉 그 발동은 오직 대통령의 자유재량에 의존하는 예방적인 성격을 지녔으며 기본권의 잠정적 정지와 정부와 법원의 권한제한, 사법적 심사의 예외라는 무제한적인 강력한 것이었고 입법부와 사법부의 사전·사후통제가 배제된 절대적 권한이었다. 그 해제권도 대통령에게 귀속되어 국회는 해제건의권만을 보유하였는데, 대통령에게는 별도로 국회해산권이 부여되어 있었으므로 그것은 의미가 없었다. 그 결과 제4공화국은 1인의 장기독재와 9차례의 긴급조치권 발동으로 점철된 한국헌정사의 암흑기였다.

제5공화국에서는 긴급조치권에 대한 국민적 저항을 의식하여 비상조치권으로 명칭을 변경하였는데 예방적 발동을 폐지하고 기간제한을 설치하였으며 국회의 사후승인을 요하게 하는 등 많은 제약을 가하였으며 그 내용은 여전히 무제한적이고 강력한 것이었다. 국회에 해제요구권이 부여된 것은 긍정적이었지만 대통령에게 국회해산권이 부여되어 견제가 가능했고 한국의 정치현실상 여당이 국회를 지배하는 것이 통례임에 비추어 볼 때 그 효과는 의문시되었다. 제6공화국에서는 헌정사의 경험에 비추어 대통령 권한의 제한이 대두되었고 그것은 입법부의 우위로 집약되었다. 특히 국가긴급권에 대해서는 그 요건·내용의 최소화와 입법·사법부의 강력한 사전·사후통제에 초점이 맞춰졌다. 그 결과 대통령의 국가긴급권으로 계엄선포권과 긴급재정·경제처분 및 명령권과 긴급명령권이 부여되었는데, 과거의 무제한적인 발동 범위가 대폭 축소되었고 발동 즉시 국회의 승인을 강제함으로써 그 통제가 강화되었다. 대통령의 국회해산권이 폐지되었고 국회의 개회일수 제한도 폐지되어 국가긴급권 발동에 대한 통제가 실질적인 효과를 기대할 수 있게 되었다.

대통령 선거

大統領選擧

현행헌법은 국민이 직접 대통령을 선출하는 직선제를 채택하고 있다. 대통령의 선거에 관한 사항은 법률로 정하도록 되어 있는데, 이에 관한 법률이 1994년 3월 16일 제정된 '공직선거 및 선거부정방지법'이다. 그것에 따르면 20세 이상의 국민은 대통령 선거권이 있다. 대통령으로 선거될 수 있는 자는 국회의원의 피선거권이 있고 선거일 현재 40세에 달하여야 한다. 선거구는 전국을 단위로 하고, 투표구는 읍·면·동으로 하며, 개표구는 구·시·군으로 한다. 대통령 선거는 임기만료일 70일 이후 첫번째 목요일에 실시한다. 중앙선거관리위원회는 유효투표의 다수를 얻은 자를 대통령 당선자로 결정한다. 다만 대통령 후보자가 1인일 때는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1이상이어야 하고, 최고득표자가 2인 이상일 때는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 획득하여야 대통령으로 당선될 수 있다.

대통령의 임기

大統領-任期

대통령의 임기는 5년으로 중임할 수 없다. 대통령령의 임기 연장이나 중임 변경을 위한 헌법개정은 그 헌법 개정을 제안한 당시의 대통령에 대해서는 효력이 없다.

대통령의 형사상 특권

大統領－刑事上特權

대통령은 내란 또는 외환(外患)의 죄를 범한 경우를 제외하고는 재직 중 형사상의 소추를 받지 아니한다.

대통령의 권한

大統領- 權限

현행 헌법상 대통령이 행사하는 권한은 그 실질적인 성질에 따라 비상권한, 다른 헌법기관을 구성할 권한, 행정에 관한 권한, 국회와 입법에 관한 권한, 사법에 관한 권한 등으로 분류할 수 있다. 비상권한으로는 긴급처분·명령권·계엄선포권·국민투표 부의권 등을 들 수 있다. 행정에 관한 권한으로는 행정에 관한 최고의 결정권과 지휘권, 법률진행권, 국가의 대표 및 외교에 관한 권한, 정부구성권, 공무원임면권, 국군통수권, 재정에 관한 권한, 영전수여권 등을 들 수 있다. 국회와 입법에 관한 권한으로는 국회임시회의 집회요구권, 국회출석 발언권, 헌법개정에 관한 권한, 법률안 제출권과 그 거부권 및 공포권, 명령제정권 등을 들 수 있다. 사법에 관한 권한으로는 위헌정당해산 제소권, 사면·감형·복권에 관한 권한 등을 들 수 있다. 대통령의 권한 행사는 문서의 형식으로 하여야 할 뿐만 아니라 그 문서에는 국무총리와 관계 국무위원의 부서(部署)가 있어야 한다.

대통령의 의무

大統領－義務

대통령의 헌법상의 의무로는 직무에 관한 의무와 겸직 금지의 의무 등이 있다. 직무에 관한 의무로는 헌법을 준수할 의무, 국가를 보위할 의무, 조국평화통일에 대한 의무, 국민의 자유·복리를 증진할 의무, 민족문화를 창달할 의무 등을 들 수 있다.

대통령령

大統領令

대통령이 발하는 명령. 그 성질과 효력에 따라 국민의 권리·의무에 관계되는 법규명령과 행정조직 내부만을 규율하는 행정명령(행정규칙)으로 구분된다. 법규명령은 헌법이나 법률에 규정이 있을 때에만 효력을 발할 수 있다. 대통령의 법규명령은 그 수권의 범위·근거 및 효력에 따라 비상명령·위임명령 및 집행명령의 셋으로 분류된다. 한국 헌법은 대통령이 비상명령·위임명령 및 집행명령을 발할 수 있는 근거와 범위를 명시하고 있다.

첫째, 국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요할 경우 대통령의 헌법 제76조에서 규정한 요건과 절차에 따라서 명령을 발할 수 있는데, 이것이 이 비상명령이다. 이 비상명령은 법률의 효력을 가지는 강력한 것이어서 법률종속적 효력만을 가지는 위임명령·집행명령과는 구별하여 독립명령이라고도 일컬어진다. 이러한 비상명령은 법치주의의 예외에 속하는 것이이서 일반 법치국가에서는 인정하지 않는 것이 일반적이고 한국과 같이 특수한 사정 아래 있는 국가의 통치구조 아래에서만 특별히 규정하는 것이 상례이다. 이 비상명령은 국회의 사후통제를 받지만 통치행위로서 사법적 심사의 대상에서는 제외되는 것이 통례이다.

둘째, 행정입법으로서 대통령령의 주종(主宗)을 이루는 것으로서 위임명령과 집행명령이 있다. 위임명령은 국회에서 제정한 법률을 보충하는 명령으로서 법률에서 대강을 규정하고 세부적인 것은 구체적으로 범위를 정하여 위임받는 사항에 관하여 대통령령으로 규정하는 것이며, 집행명령은 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령이 직권으로 발하는 명령인데, 보통 시행령이라고 한다. 위임명령은 반드시 법률에 근거가 있어야 하고 국민의 새로운 권리·의무에 관한 사항도 규정할 수 있는데 대하여, 집행명령은 법률의 규정이 없더라도 직권으로 발할 수 있고 국민의 새로운 권리·의무에 관하여는 규정할 수 없으며, 법률의 집행에 필요한 사항만을 규정할 수 있다는 점에 차이가 있다.

셋째, 행정명령은 대통령이 행정조직 내부를 지휘·감독하기 위하여 발하는 명령으로서 행정규칙이라고도 하며, 주로 훈령의 형식을 취하고, 행정기관만을 규율한다.

국무회의

國務會議

정부의 권한에 속하는 중요정책을 심의하는 최고정책심의기관. 국무회의는 국정의 기본계획과 정부의 일반정책과 대외정책을 비롯하여 헌법 제89조 1∼17호에서 열거, 규정하고 있는 심의사항은 반드시 심의하여야만 대통령이 집행할 수 있는 헌법상의 심의기관인 점에서, 의원내각제하의 의결기관인 '각의'나 미국과 같은 대통령제하에서의 단순한 자문기관인 '장관회의'와는 구별되는 우리나라 특유의 헌법기관으로 의원내각제의 각의와 대통령제의 장관회의를 절충한 형태이다. 헌법상 국무회의의 심의를 요구하는 사항은 반드시 심의를 하여야 하나, 그 의결을 요하는 것은 아니다. 그러나 국무회의에서 심의후 의결하는 것이 관례로 되어 있지만, 그 의결을 법적 구속력이 없어 대통령이 이에 구속되지 않는다. 이 점에서 대통령의 자문기관적 성격을 가지지만 미국의 장관회의와 같은 임의적·종속적 자문기관은 아니고 대통령과는 독립된 헌법기관이다. 국무회의의 법적 성격에 관하여는 의결기관설·자문기관설 등이 있지만 자문적 기능을 가진 심의기관으로 보는 것이 통설이다. 국무회의는 대통령·국무총리와 15인 이상 30인 이하의 국무위원으로 구성되고, 대통령이 의장이 되며 국무총리는 부의장이 된다. 대통령이 의장으로서 회의소집권과 회의주재권을 가지나, 국무총리와 국무위원도 의안을 제출하고 회의의 소집을 요구할 수 있다. 국무위원은 무임소 국무위원을 제외하고는 행정 각부의 장이지만 국무회의에는 국무위원 자격으로 참여하고 대통령이나 국무총리와 대등한 지위에서 국정을 심의한다. 그러나 그 심의사항을 대통령이 집행할 때는 행정 각부 소관 사항에 관하여, 대통령과 국무총리의 지휘·감독을 받는 상명하복(上命下服)관계에 선다. 국무회의에는 정기국무회의와 임시국무회의가 있다.

국무위원

國務委員

정부의 최고정책심의기관인 국무회의의 구성원. 15인 이상 30인 이하이다. 국무위원은 국정(國政)에 관하여 대통령을 보좌하며, 국무회의의 구성원으로서 국정을 심의한다. 우리 나라의 국무회의는 내각책임제의 의결기관인 국무회의(내각회의)와는 달라서 대통령의 권한에 속하는 정부의 중요정책을 심의하는 심의기관이기 때문에 국무위원은 의결권을 가지지 않고, 실제로 있어서 의결하는 경우가 있다 하더라도 대통령은 이에 구속되지 않는다. 국무위원은 국무회의의 소집을 요구하고, 국무회의에 의안(議案)을 제출하며, 국무회의에 출석·발언하고, 그 심의에 참가할 권한과 의무가 있다. 국무위원은 대부분 행정 각부의 장에 임명되므로 2가지 지위를 겸하고 있으나, 양 지위는 헌법상 구별되며 차이가 있다.

행정 각부의 장으로서의 지위에 있어서는 국무총리가 대통령의 명을 받아 행정에 관하여 행정 각부를 통할하기 때문에 그의 지위·감독을 받는다. 국무총리는 국무위원의 해임을 대통령에게 건의할 수 있고, 국회는 국무총리 또는 국무위원회 해임을 대통령에게 건의할 수 있으며, 이 해임건의는 국회 재적의원 3분의 1 이상의 발의에 의하여 국회 재적의원 과반수의 찬성이 있어야 한다. 국무위원은 대통령 권한대행권과 대통령의 국법상 행위에 대한 부서권(部署權)을 가지며, 국회에 출석하여 국정 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다.

국무회의의 심의사항

國務會議－審議事項

국무회의의 심의를 거쳐야 할 사항은 다음과 같다.

① 국정의 기본적 계획과 정부의 일반정책

② 선전·강화 기타 중요한 대외정책

③ 헌법개정안·국민투표안·조약안·법률안 및 대통령령안

④ 예산안·결산·국유재산 처분의 기본계획, 국가의 부담이 될 계약 기타 재정에 관한 중요한 사항

⑤ 대통령의 긴급명령·긴급재정경제 처분 및 명령 또는 계엄과 그 해제

⑥ 군사에 관한 중요사항

⑦ 국회의 임시회 집회의 요구

⑧ 영전 수여(榮典受與)

⑨ 사면·감형과 복권

⑩ 행정 각부간의 권한의 확정

⑪ 정부 안의 권한의 위임 또는 배정에 관한 기본 계획

⑫ 국정처리사황의 평가·분석

⑬ 행정 각부의 중요한 정책의 수립과 조정

⑭ 정당 해산의 제소

⑮ 정부에 제출 또는 회부된 정부의 정책에 관계되는 청원의 심사

검찰총장·합동참모총장·각군참모총장·국립대학교 총장·대사 기타 법률에 정한 공무원과 국영체관리자의 임명

기타 대통령·국무총리 또는 국무위원이 제출한 사항